当前，经济和社会发展的一个基本症结在于，刺激消费的主要对象是社会大众，而急难愁盼问题也来自社会大众。那么政策杠杆如何进一步发挥作用，才能促成经济增长与群众急难愁盼问题的密切融合，从而实现经济与社会的高质量均衡发展呢？

形成于20世纪90年代中期的发展型社会政策，将社会政策视为一种社会投资，认为社会政策关系到国家的可持续发展。依据中国式现代化的逻辑，借鉴发达国家经验，十分有必要全面启动发展型社会政策的杠杆，以破解社会政策与经济政策如何协调配套这一历史性课题，为“十五五”发展奠定坚实的社会基础。为此，特建议如下：

一、生活性服务业将是国民经济的重要增长点，需要系统启动社会政策杠杆

从国民经济的发展趋势看，第三产业尤其是生活性服务业已经成为发展的重要引擎，其发展的空间巨大，但社会政策的支持力度严重不足。

根据国家统计局公布的国民经济和社会发展统计公报数据，2024年，我国第三产业增加值为765,583亿元，增长5.0%，比重为56.7%。其中，增长超过10%的行业主要集中在服务业。

信息传输、软件和信息技术服务业增加值63,438亿元，增长10.9%；租赁和商务服务业增加值56,576亿元，增长10.4%；全年完成邮政行业寄递业务总量1,937亿件，比上年增长19.2%；旅客运输周转量33,886亿人公里，增长13.6%。

即使在国内贸易业中，2024年，体育、娱乐用品类增长11.1%，家用电器和音像器材类增长12.3%。

在文化旅游方面，2024年的增长同样突出。全年国内出游56.2亿人次，比上年增长14.8%，其中城镇居民国内出游43.7亿人次，增长16.3%；国内游客出游总花费57,543亿元，增长17.1%，其中城镇居民出游花费49,293亿元，增长18.0%；入境游客13190万人次，增长60.8%，其中外国人2,694万人次，香港、澳门和台湾同胞10,496万人次；入境游客总花费942亿美元，增长77.8%。通过免签入境外国人2,012万人次，增长112.3%。

以上数据表明，第三产业尤其是生活类服务业增长强劲。这是我国步入高质量发展阶段以后经济增长的新趋势。从国际社会的数据情况看，主要发达国家的第三产业往往占比超过70%，有些国家甚至超过80%。究其原因，主要是因为人均GDP超过一万美元以后，人们的生活质量迅速提升，生活性服务业成为巨大的刚需。我国的第三产业目前占GDP比重为56.7%，客观上已经成为经济增长的重要领域，未来十年完全有可能会增长到65%左右。

但是，生活性服务业的发展，仅靠一般的市场经济机制来推动是不够的，还特别需要系统的社会政策支持。从一定意义上说，生活性服务业属于社会经济，需要政府、社会与企业的紧密互动和良性循环。在这方面，我们还存在着较大差距，需要从我国实际出发，以发展型社会政策为基本定位来进行系统充实和调整。

二、关键是要开发社会福利和社会服务的产业功能

生活性服务业的发展必须依托社会福利和社会服务政策的支持。这是人民群众的急难愁盼与经济增长点相结合的关节所在。

仅以养老产业和银发经济的发展为例，为什么舆论界一直认为是“起步多年，依然起步”？从事养老行业的大小公司，无论国有企业还是民营企业，几乎都相当困难，不能像日本、德国等那样产生较大的能够营利的养老集团。究其原因，最大的不同，就是我们缺乏相应的社会政策支持。其中最直接的，就是我们缺乏整体性的社会福利政策，而一些老年优待政策花钱不少，但效果很不明显。

比如，我们全国几乎各类旅游景点均对老年人免费，而相当多的城市公共交通对老年人免费，老年人的高龄津贴制度已经普及，长期护理保险在几十个城市已经试行，一些地方如北京对所有失能老年人均发放适当补贴等，相当多数地方都在办理老年餐桌或者社区餐厅并花钱改造了不少设施等。但是，几乎所有护理补贴政策，凡是牵涉经费支持的护理对象均定位为“经济困难”人群，这样执行起来就只能是面向低保、特困类的人员。结果，就产生了甚至一些级别很高的退休干部，一旦失能在家遇到失火事故，也没有力量处置从而受到严重伤害的现象。

在社会政策方面，有一种较为流行的观念，就是认为社会福利可以通过市场化的办法来解决。由于教育、医疗和住房的基本逻辑仍然是市场化改革，所以通过建立社会福利制度以支持社会服务体系，从而推动生活性服务业向高品质和多样化升级的路径就不容易打通。

“十五五”的社会政策规划，特别需要开发社会福利和社会服务政策的产业功能，创造性地应用发展型社会政策的理念和方法。在这个领域最为成功的典范，就是我国的脱贫攻坚工程，那是一个将脱贫与产业振兴和社会法理等多重要素深度融合的社会工程。生活性服务业诸如健康服务、养老、托育、文化、旅游、体育、物业等，相当多领域的发展逻辑与脱贫攻坚有着异曲同工之处。所不同之处在于，生活性服务业的场景主要位于城市，其中心目标不是脱贫，而是在基本生活已经得到保障的基础上解决其各类困难，使其生命与生活的质量得到持续性的提升。

生活性服务业是否需要动辄几万亿元的投入呢？从当前发展的基本格局来看并不需要。在生活性服务业领域，往往是较少的投入即能够迅速惠及大多数人群并产生直接的产业效果。城乡最低生活保障，覆盖人数最多时超过8,000万人，但各级财政投入的资金只有2,000亿元左右。再比如，最近财政将投入900亿元来发放育儿补贴，将会惠及几千万的家庭。客观上，社会福利和社会服务都不是需要特别大的投入就能立即见到社会效果，从而促成生活性服务业迅速发展。

仍然以养老服务业为例，财政投入多少就能够很快见到明显效果？从宏观数据看，老年人口中只有2%左右属于重度失能者，全国3亿老年人大体上有600多万人属于这类困难人群。根据民政部和国家医保局的数据，他们有120多万人已经享受到长期护理保险，有94万人得到地方民政的护理补贴，有40万城乡特困人员在养老院得到全护理或半护理供养。就是说，全国已经有254万失能老年人得到不同类型政策的护理惠顾，而346万重度失能老年人还没有得到护理性政策的覆盖。

如果按照每个重度失能老年人每月补贴500元即每年6000元计算，346万重度失能老年人大体需要200亿元的资金；按照中央和地方分级负担的原则来投入，各级负担都不会太重。而一旦全体失能老年人实现护理补贴的全覆盖，养老护理的产业就能够得到系统性的稳定支持并促成几百万人的就业，国营与民营的养老服务公司都会有稳定的财政支持，民政系统现有的800万张以上各类养老机构的床位也能够得到较为充分的使用。困难的家庭如果能够得到政策的直接支持，也不会再为这类事情而费时费力费钱地四处奔波，客观上也有条件促进更多的服务类消费。

类似的社会福利与社会服务投入，将各类急难愁盼的事情总体规划，低标准起步，全国总体上投入几千亿元，但其产生的经济和社会效益，则完全会是万亿元量级，这笔产业与社会福利和社会服务的大账，应当统筹规划。

三、充分拓展社会组织的就业功能 组成庞大的社会服务大军

大学毕业生就业，看似是一个世界级的难题，但分析起来，并不是特别大的挑战，关键是需要适应新的形势，转变就业模型。

在相当长的时期内，人们已经形成只有机关、企业和事业单位的就业才属于正式就业的观念，认为社会组织属于志愿服务和退休人员养老的地方，不可能是一个就业场所。我们的现实管理体制也是把社会组织作为非就业单位的实体来看待。今年民政部和教育部的办公厅发出通知鼓励社会组织接纳大学生就业，而由于缺乏相应的具体配套措施，实际效果还未显现。

从世界范围看，随着社会服务需求的剧增，通过广泛发展社会组织以促成社会服务的专业化，已经成为青年人就业和老年人传承与志愿活动的主要途径。发达国家的大学生毕业，相当一部分都是到社会组织就业，然后再转行到其他领域，更有相当多的人终身从事公益事业。也就是说，社会组织客观上已经成为社会就业的巨型蓄水池和宏大场所。

我国社会组织也在朝着这一方向发展。2024年底，全国社会组织就业人员为1,133.8 万人。根据国际经验，应该说，这一数量并不算多。如果能够达到全国就业人口的5%左右，则将超过3,500万。也就是说，“十五五”期间，社会组织每年吸收500万左右的大学毕业生是完全可能的。

当前，束缚社会组织就业的主要障碍是理念、政策与有关法规比较滞后。比如，现在全国还在依据1998年颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》来对社会服务机构实施管理。在养老、儿童和残疾人的直接服务购买方面，投入则严重不足；而为社会服务建立的机构，其床位存在严重闲置的现象。“十五五”期间，特别需要开发社会组织的积极社会功能。为此，特建议：

首先，转变关于社会组织的理念，将其作为社会就业的重要场所来全面规则，并加强这一就业场所的配套设施建设；

第二，调整社会组织的有关政策，使其能够适应现实的客观需要。这就需要尽快健全有关的法律和法规，特别是与现行法律法规产生严重矛盾的，急需修正；

第三，增强政府购买服务的体制机制和投入力度，既要与养老、儿童和各类社会服务紧密结合起来，同时又鼓励各类社会力量的投入，使其形成混合型的投入，从而产生更大的社会效益；

第四，增加社会组织的专业化服务和就业培训投入。这一培训需要分级分类纳入国家的培训计划，与各类技校结合起来，调整现行的知识结构；

第五，进一步充实和完善志愿服务管理体制和激励机制。社会组织和社会服务必须与志愿服务相融合，从而使得专业服务与志愿服务相互促进。这样，3亿以上的老年人中各类专业人士可以大显身手。

四、加强生活性服务各类器具开发与应用规划 促其与新智生产力发展紧密结合

生活性服务的各类器具，主要是指养老、助残、育幼、救灾与减灾等直接用于大众解决日常生活困难和化解特别困境的辅具、工具与设施等。随着人工智能的发展，特别随着老龄化程度的不断加深和相应需求的迅猛增长，相应器具的生产与应用将有着十分广阔的产业空间。

从国际社会的经验看，生活性服务业的多种器具往往会成为重要的产业并随着科学技术尤其是信息技术的发展而不断更新，从而推动社会生活不断向高质量跃升。文化体育用品姑且不论，仅在养老领域，日本的康复辅具特别是助浴、助厕、助行用具等，都是相当发达的产业，每年都要举办大型的展销会；即使日本的救灾与减灾用具，也是相当大的产业。不过，由于生活性服务类的各类用具公共性强、耐用性强，如好的轮椅与拐杖可以常年多次使用，发达国家往往将其与社会福利和社会服务结合起来，由政府采购，通过租赁或免费给予使用者。这样的政策，客观上也开辟了智能技术的广阔应用场景。

从我国的实际看，生活性服务的各类用具，大多都面临着升级换代问题。仅以公共使用的救灾帐篷为例，当前的标准已经使用了几十年，显然过于偏低。过去民政部采购的救灾单帐篷每顶为一千元左右，现在市面上已经降到600-800元，客观上是低标准“内卷”。而发达国家的救灾帐篷，一般都要几千甚至上万元一顶，他们的相应配套功能较为全面，一顶帐篷基本上兼具厨房和卧室的功能，受灾人员打开帐篷即可生活。更不用说汶川救灾时德国支援的一顶帐篷价值20万元，其实用按钮打开以后就是一个战地手术台。我国救灾帐篷标准的升级十分必要，由此也能够带动这一产业的升级。至于养老和助残方面的康复辅具，更需要制度化的普及与升级，在这些领域，智能产品有着相当大的市场。当然，这需要启动社会政策杠杆的支持。建议：

首先，将生活类服务业尤其是解决群众急难愁盼的用品用具纳入国家政策支持范围，采取类消费补贴的办法支持这一类的特殊消费；

再就是需要将我国残疾人系统的康复服务从项目服务转向制度服务。也就是说，将残联的服务项目与民政系统的养老服务职能融合，使各类需要康复服务的残疾人和老年人都能够在社区得到全面覆盖。这就需要调整有关的体制与政策。

同时，也需要依托民政系统正在落实的三级养老服务网络建设赋予相应的租赁与服务职能，开办一定数量的服务网点，将各类养老、助残的康复辅具真正能够普及到基层，从而建设高质量的养老助残服务体系。

特别需要的是，应当对“十五五”的生活性服务业的器具设施发展进行较为系统的规划，借鉴国际经验，从我国的实际出发，促成生活性服务业与新智生产力发展的深度融合。

五、全面普及城乡社区慈善 撬动万亿捐赠以振兴社会经济

建议将社区慈善提升为“十五五”社会政策规划的核心议题，进行专门的规划部署。这既是慈善的基础，也是有待开发的金山，更是当前经济与社会发展的急需。

慈善的力量来源于社会大众，发展根基是城乡社区。如果能够将现代慈善事业全面落实到城乡居委会和村委会，使其与守望相助、出入相友的古老传统密切结合，对于我国现代化建设将会产生深刻的促进作用。国际经验表明，慈善捐赠的70%以上主要是捐自社区并用于社区。国外慈善也会有不少丑闻但并不影响大众捐赠行为，其主要原因就是因为大众认为丑闻只在远方而与自身的社区无关，社区捐赠更为直接和及时，带有很强的邻里互助性质，所以具有广泛的社会动员能力。

随着养老、育幼、助残服务日益深入社区，社区慈善的社会服务功能急需增强。在城市社区，居委会的工作人员从社区成员的兼职化而全面专职化绝大多数已经不再是社区居民，如何使社区原本的自然凝聚转化为新的社会凝聚，是当前城市建设的一大课题。如果能够通过社区慈善实现新的凝聚，促成社会各类服务与慈善捐赠、志愿服务、社会工作的深度融合，则会为全社会的经济与社会发展奠定良好的社区基础。早在宋代，范仲淹就在苏州家乡创立“范氏义庄”的慈善机构并延续至清末民初。乡村慈善有着深厚的历史资源。

全国一些示范社区的经验表明，一旦社区凝聚增强，各类小型服务的机构就能够通过社区与居民产生广泛的联结服务从而使社区经济产生巨大的活力。

社区慈善的优势如此明显，为什么不能快速发展起来呢？主要是存在着体制性障碍、政策性障碍和组织性障碍，这是需要通过“十五五”规划加以克服的。为此，特建议：

第一位的是要将社区慈善建设纳入“十五五”的社会政策规划，将其作为一个系统的社会工程，确立较为具体的目标，以协调各方面的力量，围绕社区慈善而进行凝聚。

其次，为了克服体制性的障碍，需要加强体制性的协调。可以借鉴1990年探索乡村治理新路径的“莱西会议”模式，在党中央的统一领导下，建立紧密型协调机制，有关方面各负其责，使社区慈善在社区层面得到落实。

再者就是要调整有关方面的政策，使得社区慈善在政策投入、专业化支撑、社会组织发展与志愿服务和养老、育幼、助残等方面不断密切融合，真正形成合力；

最后，针对发展慈善组织的目标过于宽泛，基层产生“多一事不如少一事”的现象，需要调整有关组织管理的政策，将发展社区慈善纳入基层工作考核目标，减少一些与群众日常生活服务不那么直接的目标，鼓励社区党政组织将慈善作为凝聚社会的中心工作之一，以广大居民的积极奉献为基础来创建社区工作的新局面。

促进社会政策与经济发展的深度融合并产生互相促进的良性机制，是我国经济与社会发展的重大转型与新的机遇。“十五五”是我国经济的全面腾飞期，也是社会政策的系统充实和完善期。建议以发展型社会政策为本，将其纳入战略性的地位，从而为基本实现现代化的宏伟目标做出贡献。

（来源：北京师范大学中国公益研究院）