［摘 要］ 在中国式现代化的新阶段，社会保障作为民生体系的重要一环，其核心功能定位就是推动人的全面发展以及实现全体人民共同富裕。社会保障法应基于该定位来实现自身的现代化，并以此推动中国社会保障事业的高质量发展。在法理念层面，应将以公民最低限度生活保障为核心的生存权思想革新为“支援个人自主发展的平等条件”保障观，后者以个人主体性、将实质平等作为重心的平等、对自由限制与保障的平衡、面向发展的保障为基本要素，并以“具有有限社会风险抵御能力、自主性潜力有待发挥的‘社会人’”为理论预设。在此基础上，在法制度层面，应实现权利保障、规则层次、体系建构三个递进维度的整体性重构。其中，在权利保障上，推进从“纲领性规定”向可救济性社会保障权利的属性转型；在规则层次上，促进从“依政策治理”向“依法律治理”社会保障关系的效力提升；在体系建构上，推动从碎片化的制度设计向社会保障法典化体系的结构重塑。

［关键词］ 社会保障法现代化；法理念；可救济性权利；依法律治理；法典化

党的二十大报告明确提出“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”。而关于社会保障，较具包容性与代表性的一种界定是“各种具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统的统称”。本文亦采此说。如此一来，诸如慈善事业等也在社会保障范畴中，构成多层次社会保障体系的一部分。在当下，社会保障的现代化不仅是实现中国式现代化的重要渠道，而且其本身就是中国式现代化的必要组成部分。而为实现社会保障的现代化，需要相关的法治建设来为之保驾护航。为此，本文基于对社会保障在中国式现代化中核心功能定位的梳理与分析，探讨中国社会保障法现代化的路径选择，从而为未来一段时间内我国社会保障法治建设提供具有一定理论前瞻性与实践指导性的基础方案。

一、社会保障在中国式现代化中的核心功能定位

社会保障在任何国家政经社文发展中都发挥着多元化的功能，其常见的功能包括但不限于调节国民收入、增进人民福祉、推进经济发展、稳定社会秩序、实现公平正义。在中国式现代化中，上述功能依然存在，但其核心功能定位却更有偏向性，更为彰显中国式现代化与中国特色社会主义的价值选择与政策重心。在中国式现代化中，社会保障作为民生体系的重要一环，其核心功能定位就是推动人的全面发展以及实现全体人民共同富裕。

（一）社会保障是我国民生体系的重要一环

民生思想在我国源远流长。早在《左传·宣公十二年》中，就有“民生在勤，勤则不匮”之类的表述，用来指代民众的生活、生计。近代以来，孙中山所提出的“三民主义”中单列一项就是“民生主义”。同时，民生的内涵处于不断发展变化之中，自新中国成立尤其是改革开放以来，除了传统的衣食住行之外，人民物质精神需求不断提升与全面拓展，“人民向往更加美好的生活已经成为新时代日益显著的时代特征”。具体到《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（简称“二十届三中全会决定”），其将基本公共服务制度、收入分配制度、就业优先政策、社会保障体系、医药卫生体制、人口发展支持和服务体系、养老事业和养老产业政策机制等领域均首先作为健全保障和改善民生制度体系的内容加以定位，凸显了在当今社会民生内涵的大幅拓展。

在明确民生内涵的基础上，民生与中国式现代化的关系也就呼之欲出。“二十届三中全会决定”对民生与中国式现代化的关系进行了简明扼要界定：“在发展中保障和改善民生是中国式现代化的重大任务。”据此，其对民生工作提出的基本要求就是“加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，不断满足人民对美好生活的向往”。

与此同时，在中国式现代化背景下，社会保障与民生体系的关系也得以明确。“社会保障制度坚守民生底线”，最近几十年来社会保障制度变革的基本经验之一就是“坚持民生为重的发展取向”。而根据“二十届三中全会决定”，社会保障的基础性内容被纳入健全保障和改善民生制度体系中予以定位。因此，在中国式现代化中，社会保障构成了我国民生体系的重要组成部分。而作为民生体系的重要一环，社会保障在中国式现代化中的核心功能定位就是“二十届三中全会决定”在进一步全面深化改革的总目标中所提出的“推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”。这一核心功能定位在逻辑上包括个体面向——推动人的全面发展与社会面向——实现全体人民共同富裕。

（二）社会保障在个体面向的核心功能定位：推动人的全面发展

社会保障在个体面向的核心功能定位是推动人的全面发展。在马克思主义理论中，“人的异化”是一个非常重要的范畴。马克思社会发展理论主张与“人的异化”相对，未来社会应实现人的自由全面发展。《共产党宣言》中所提及的（在一个消灭阶级差别的联合体中）“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”正是如此。换言之，“社会发展首先是作为社会主体的人的自身发展”。从马克思主义角度来看，“人的全面发展既包括体脑结合、智力和体力得到充分发展，也包括人的个性的彻底解放，即每个人的天赋、才能、志趣、意向等在没有外来的‘异己力量’干涉下，得到充分的、自由的发展”。具体到中国式现代化，其首先就是人的现代化。而人的现代化离不开个体充分发挥自身天赋秉性来实现全面发展。因此，在中国式现代化进程中，为推动人的全面发展，社会保障需要有所为但又不逾界，恰如其分地推动人的现代化。

第一，有所为：为个体自主追求自身发展提供援助与扶持，从而保障人的发展条件，并预防或化解人的依附性。在工业化大生产初期，实质性的社会不平等极为普遍，以致于形式平等背后存在贫富两极分化，大量人口失业或生活得不到基本保障；即便是暂时有工作者，也不得不全然唯雇主马首是瞻，在工资待遇、福利保障等方面鲜有话语权。在当时的场景下，要实现个体的全面发展，无异于痴人说梦。因此，如今的社会保障首先就意味着让个体享有免于为饥饿、疾病等社会风险而担忧的自由以及摆脱人身依附性的自由。而在社会主义环境下，尤其是在中国式现代化进程中，更是如此：“现代人最为核心的特征是独立自主”，因此，社会保障应通过社会救助、社会保险与社会福利等多元方式，为个体基于自身禀赋与意愿自主发展政治、经济、社会、文化等各方面生活提供基础性支持，从而充分保障个体的发展条件，并有效预防其依附于其他组织或个人而在实际上丧失自身独立人格的情况。

第二，不逾界：不是替代人的发展，而是支援人的发展。既然社会保障是为了实现人的全面发展，则其在为人的发展提供必要条件的同时，不应以“家父主义”理念来取代个人的自我意志与自我决策，抑或以“平均主义”理念来培育“懒汉”思维。否则，前者会导致公权力借由社会保障之名无限干预私人空间，实际上否定了个人作为一个主体性存在而独立生活的资格，最终引发自由丧失与另一种维度的“人的异化”；后者则会导致“共同贫穷化的均等和漠视个人成就差别的反平等”，使得很多个体不思进取，不利于发展生产，导致大量有劳动能力者会选择不去积极就业，或者即便就业也会“磨洋工”。在这方面，英国济贫法曾经被批判的一个重点就是“把某种否认自由创业精神的依附状态制度化”。因此，在中国式现代化中，社会保障的角色并非替代个体自主决策与发展，亦非鼓励个体“躺平”，而是通过基础性的生活保障支持、就业技能培训等方式，支援个体在并无严重的社会性后顾之忧的前提下去积极参与各类生活。

（三）社会保障在社会面向的核心功能定位：实现全体人民共同富裕

邓小平曾对社会主义本质做过经典论述，即“解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”。作为社会主义的本质要求，全体人民共同富裕是中国式现代化的基本特征之一。而作为民生体系的重要一环，社会保障在社会面向的核心功能定位就是实现全体人民共同富裕。2021年中央财经委员会第十次会议曾对如何实现共同富裕作出系列方针指引。根据该会议精神，共同富裕目标所追求的是全体人民而非少数人的富裕，但不是平均主义；是物质与精神的双富裕，是动态的分阶段的共同富裕。在此基础上，该会议所确立的实现共同富裕的基本路径是“构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排，加大税收、社保、转移支付等调节力度并提高精准性，扩大中等收入群体比重，增加低收入群体收入，合理调节高收入，取缔非法收入，形成中间大、两头小的橄榄型分配结构”。如此一来，社会保障实现全体人民共同富裕的方式主要是通过助力三次分配来加以呈现。

第一，初次分配重在“做大蛋糕”，因此，社会保障需要在通过各类社会化的国民生活保障措施来免除各类主体以劳动者、投资者、管理者等身份积极参与市场经济建设的基础性后顾之忧时，在自由市场与实质平等之间维持动态平衡。从发展市场经济的角度来看，“真正的悲剧不是失业本身，而是失业加上不可能适当地为失业者提供救济而又不损害进一步发展经济的条件”。我国当前推行的是社会主义市场经济，因此，一方面，社会保障应回应市场失灵问题，为因“形式平等”所诱发的无力参与市场活动的主体提供保障；另一方面，社会保障本身也应重视提升各类主体就业技能与创收能力，并避免挫伤其参与市场经济的积极性（例如，避免让有劳动能力者处于不从事任何工作反而比工作更为满意的场景），从而助力生产力解放与发展，为共同富裕中的财富创造提供支持。

第二，再分配重在基本“分好蛋糕”，因此，狭义社会保障（具有强制性的“法定保障”）本身主要作为再分配的重要方式，需要在提供社会化的国民生活保障措施时兼顾向弱者倾斜与全民普惠，从而捍卫基础性的社会公平与人民福祉。为形成共同富裕目标下“中间大、两头小的橄榄型分配结构”，在经由社会保障来再分配时，应一方面重视向弱者（尤其是低收入群体）倾斜，“增加低收入群体的转移性收入，”“使其享有与他人相当的符合人类尊严的生活水准”（我国推行的“精准扶贫”战略即为典型），从而减少贫富差距与社会不平等；另一方面提供全民普惠性的保障措施，提升整体福祉水平。正是在这一意义上，社会保障可以被称为“迈向共同富裕的制度底线”。

第三，第三次分配重在优化“分好蛋糕”，因此，构成广义社会保障组成部分的慈善事业等“补充保障”方式，作为第三次分配之代表形式，需要通过民间利他力量等主体来补充保障人民福祉。广义上的社会保障应在第三次分配方面积极回应市场失灵与政府失灵问题，经由捐赠人、志愿者、慈善组织等主体基于活动自愿与组织自治，并通过高度灵活性与多元化的方式扶贫济弱，来介入政府关注不足或与政府共同推进的相关民生领域，与政府、市场部门“彼此独立又合作”，实现对弱势群体或全体公众福祉的优化保障。

二、中国社会保障法现代化中的理念革新

作为上层建筑的范畴，“法也可以成为所有历史过程中社会发展或转化的一个独特契机”。因此，为充分发挥社会保障在中国式现代化中的上述核心功能，中国社会保障法也应随之现代化，从而在社会保障领域更好地“运用法治思维和法治方式解决好人民群众急难愁盼的民生问题”。并且，这种现代化并非被动变化，而是积极作为，从而既有效解决当前社会保障事业中的重大现实问题，又前瞻性地引领与规范社会保障事业的健康与可持续发展。为此，首先有必要革新对整个社会保障法领域有专项指导意义与特别引领价值的传统理念，尤其是在我国当前社会保障法治建设中具有相当影响力的生存权思想。

（一）生存权思想作为中国社会保障法理念的不充分性

生存权虽非我国现行法上的术语，但是作为一个理论术语，其为国内外法学界普遍接受。在学理上，生存权本身在多重范畴上加以使用。作为最为典型的两种范畴，一种是第三代人权中属于“国家或民族的集体权利”的生存权；一种是第二代人权中属于公民个体所享有的生存权。就生存权的传统意涵而言，从政府认知到学界观点，存在一定的相似性。例如，早在1991年国务院新闻办公室所发布的《中国的人权状况》中就强调“使人民享有基本的生活保障，才能真正解决生存权问题”。而在30年后（2021年）国务院新闻办公室发布的《全面建成小康社会：中国人权事业发展的光辉篇章》中又提到“小康社会建设将解决温饱问题、保障生存权作为首要目标”。在学界，“生存权理论主要是作为解决经济贫困问题的理论开始的，后来向着新的方向即确保人的尊严的方向发展，但基本宗旨和目的还是停留在上述范围之内”。例如，一个代表性的生存权学理界定是：“基于人的尊严而应该享有的在物质和精神上最低限度的营生的权利”。因此，强调对公民基本生活尤其是最低限度生活的保障构成了生存权传统意涵的基本内容。当然，从国内法，尤其是国内社会保障法的角度，这里的生存权主要是指第二代人权中公民个体所享有的生存权。

在理念层面，各国社会保障法或有不同。例如，在日本法学界，其主流观点是生存权思想。在德国法学界，有观点以“规范性的指导”为题，提出了“使自由与平等成为可能”“基本权”以及“削减社会不平等”的基本方针。在我国既往社会保障法的规则文本中鲜有“理念”的表述，但国内社会保障法学界基本上认同：社会保障法源于民众的生存权保障；社会保障是实现公民生存权的重要方式；社会保障法以对人的生存权保障为宗旨；社会法的价值和立法宗旨就是创建理性的社会存在，确立自然人之间公平的价值取向，保障自然人的基本生存权利；社会法以生存权保障为基础；保障弱势群体的生存权是社会法产生的根源和存在的目的；社会法是以保护社会弱势群体的利益为目标，以保护公民的基本生存权为自己的价值追求。因此，生存权思想在某种意义上就发挥着中国社会保障法理念的作用。

但是，单纯将传统生存权思想作为引领中国社会保障法现代化的理念存在不足。第一，从历史维度来看，生存权的产生在很大程度上归因于工业化大生产时代“劳动者力量的增强和在生产过程中的反抗”。而社会保障法在历史上也是“作为工业化所带来的工人贫困和工人团体抗争问题的一种政治选择”。因此，在已创设社会主义公有制、建立社会主义政权的情况下，将资本主义早期历史背景下产生的重在缓和社会矛盾、保障基本生活的生存权思想作为中国式现代化中统领整个社会保障法的理念本身存在天然的历史局限性。第二，从社会保障在中国式现代化中的核心功能来看，如果仅以公民最低限度生活保障的生存权思想来作为社会保障法的理念，则其对社会保障法现代化在具体内容、保障标准等方面的引领价值与统摄能力均有不足，难以充分实现“二十届三中全会决定”中“人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”的总目标以及“以人民为中心、让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民”的基本要求。传统生存权思想重在要求最低限度的生活保障。虽可根据政经社文情势来对“最低限度”以及“生存”本身进行扩张解释，但生存权这一表述本身的文义边界是无法实现根本性突破的。例如，一些社会福利措施很难从最低限度生活或生存的角度得到理论支撑，但其却是提升公民个体自主发展空间进而实现人的全面发展的重要保障。并且，生存权属于典型社会权的范畴，其本身无法涵盖社会保障法中多元化的权利类型与政策考量。为此，有必要尝试发展其他社会保障法理念，形成对生存权思想的修正补充或替换。

（二）“支援个人自主发展的平等条件”保障观的引入

针对生存权思想作为中国社会保障法理念的不充分性，本文引入“支援个人自主发展的平等条件”保障观这一新理念。而在这方面，日本社会保障法学者菊池馨实教授曾将社会保障的根源性目的由国民生活保障修正为“为使个人作为人格性的自律存在可以自主地追求自己的生活方式之条件完善”，并导入“个人”基础性（包括警惕国家过度干预个人生活、以个人为单位等）、“自律”指向性（包括参加、选择、信息利用、贡献等原则）以及“生活方式的选择范围之平等”甚至“实质性机会平等”（包括充实医疗、福利与介护服务，实体性保障儿童，支援缺乏精神性自律能力者以及支援失业者就业等）等要求。本文所引入的“支援个人自主发展的平等条件”保障观这一新理念在借鉴上述观点的同时，也加入一些国内外法学（尤其是社会保障法）理论与中国式现代化思想。本文认为，“支援个人自主发展的平等条件”保障观完全可以涵盖生存权思想的固有内涵，并为推动我国社会保障法现代化进而充分发挥社会保障在中国式现代化中的核心功能提供更具契合性、引领性、全面性的法理念支撑。其基本要素如下。

第一，个人主体性理念。个人的主体性立足于人性尊严这一基本价值，并具有两重意义。一方面，其要求为个人能够自主地选择生活方式、探索生活机会、实现人生价值提供支援，并且确保个人有权利基于其主体身份参与支援条件营造的过程，从而使得个人免于人身依附性。为此，不应将个人仅仅看做是被动接受社会保障的对象，而是应将其看作是有权积极进行自我决定、积极参与社会生活的主体，并“承认个人能解决的问题首先由个人解决”。在避免过分介入个人的生活方面，个人主体性理念类似于传统学理上的国家辅助性原则或者自我责任原则。但是，该理念还进一步要求主要从个人自主发展的角度予以必要的支援；并应在设计社会保障制度时，赋予个体一系列参与权、知情权、监督权、救济权。另一方面，作为具有主体性的存在，个人应“自力更生，注重自我的发展，增强自身参与社会的能力”，履行其对国家、社会及家庭的必要义务与责任。据此，诸如接受社会救助的有劳动能力者应参与就业技能培训、个体应及时缴纳社会保险费等规范要求，在某种意义上作为“单单为了使我们不致堕下泥坑和悬崖而作的防范”，也构成个人主体性理念的重要组成部分。

第二，以实质平等为重心的平等理念。所谓实质平等，主要是为纠正因“保障形式上的平等所招致的事实上的不平等，依据各个人的不同属性分别采取不同的方式，对作为各个人的人格发展所必须的前提条件进行实质意义上的平等保障”。实质平等的“价值目标在于对社会中的弱者加以扶助”。对于社会法而言，其尤其“注重实质平等的价值实现”，强调“对弱势群体的倾斜保护”。作为社会法的核心领域，社会保障法自然也应如此。在这里，“支援个人自主发展的平等条件”保障观中的“平等条件”主要是对实质平等的认肯与吸收，从而“扶助社会经济生活中的弱者，缩小贫富差距”。当然，虽然社会保障法应以实质平等为重心，但在维护实质平等的过程中，需要兼顾形式平等甚至经由形式平等路径来实现实质平等目标。例如，在社会救助制度中，对于符合救助条件者，通常需要一视同仁地予以救助（即形式平等）。而对于在其中所实行的城乡区别待遇，如果处于相对弱势地位的农民群体所获得的待遇更低，则这种制度设计不仅没有贯彻实质平等理念（并未强化弱者保护），而且也并未保障形式平等（基于不同身份而予以不合理的差别对待）。因此，有时在社会保障领域，在为实现实质平等而纠正不平等实践时，也需要“依靠形式平等的理论及其保障的法的效果来进行”。

第三，对自由限制与保障的平衡理念。单纯保障消极自由容易因“产生的事实上的权力地位而限制他人的自由”。因此，社会保障法的介入意味着对消极自由加以必要的限制。例如，强制缴纳社会保险费。同时，“自由只有在具有自由的条件，即具有作为自我决定的前提的物质与精神财富者那里才是真正的自由”。因此，社会保障法通过矫正人与人之间所处的前提条件的巨大不平等，为捍卫个人选择自己生活方式的自由提供重要的前提条件。而这在某种意义上也是《共产党宣言》中所提及的“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”的这一目标所在。但在上述过程中，社会保障法应实现对自由的限制与保障之间的平衡。例如，即便在捍卫该法律部门中的实质平等时，也应尽可能减少对自由的限制。其中一个典型例就是，基于实质平等而对自由的限制本身以“支援个人自主发展”为限。因此，这里所追求的实质平等应区别于纯粹结果意义上的分配均等（“绝对平均主义”），而是保障个人基础性的自主发展空间的平等。虽然再分配是社会保障的必要作用之一，但无限追求绝对意义上的结果平等会过分削弱自由价值，并易导致共同贫穷，故而不应作为社会保障法的目标追求。又如，在设定社会保障给付资格时，不宜采取向受给付者施加限制人身自由、强制劳动等不当做法。

第四，面向发展的保障理念。该理念并不排斥，而是提升了生存权思想。从逻辑上讲，“支援个人自主发展的平等条件”保障观所要求“支援个人自主发展”中的保障标准较传统生存权思想更具发展性与可塑性。对于在中国式现代化进程中给个体自主发展带来消极影响较大的医疗、住房、生育等领域的问题，就需要从面向发展的保障理念出发，切实解决个体的重大社会风险，从而在提升人民福祉水平的同时，为其后续参与投资、创业、劳动、消费等社会经济活动提供“心安”的制度环境。同时，该理念所旨在实现的目标不单纯是公民可以获得社会帮扶救助，而且也“意味着公民能够从维持生计当中解脱出来，参与共同体生活”。此外，该理念也对政府积极履行社会保障职责提出了更高的要求，即在既往“温饱”标准的基础上，以面向发展为导向的社会保障职责应成为对政府部门的基础要求。

在对上述要素的解析下，“支援个人自主发展的平等条件”保障观对保障对象的理论预设也就清晰可见。不同法律领域对所规制或保障的主体的理论预设多有不同。例如，在商法中强调“以合法谋求私益为天然诉求”的“营利人”、在慈善法中强调“乐善、怜悯、利他、自愿自主特质”的“公益人”。这些预设无疑体现了人性的复杂化与多元化。但正是我国不同法律领域从不同侧面对其规制或保障的主体所进行的理论预设，才为推动人的全面发展提供了系统化的法治保障。而在整个社会保障法领域，“支援个人自主发展的平等条件”保障观所预设的人是一个具有有限社会风险抵御能力、自主性潜力有待发挥的“社会人”形象。一方面，“社会人”具有自主性，因此，其主体性地位应得到承认与尊重；另一方面，“社会人”抵御疾病、失业、养老、生育等社会风险的能力有限，且其自主性潜力时常因受制于其有限的抵御社会风险能力而无法得到充分发挥，因此，需要从外部“引入可能的公共干预措施”，对其基础性社会风险予以化解、对其自主性潜力的发挥予以必要支援。

（三）“支援个人自主发展的平等条件”保障观的比较优势及其制度意义

相对于以公民最低限度生活保障为核心的生存权思想，将“支援个人自主发展的平等条件”保障观作为我国社会保障法现代化的理念具有如下比较优势与制度意义。

第一，与社会保障在中国式现代化中核心功能定位更为契合。在某种意义上，对人的全面发展与全体人民“共同富裕的制度保障程度是衡量法治现代化的重要尺度”。而相较于传统生存权思想，“支援个人自主发展的平等条件”保障观无疑更为契合中国式现代化中对社会保障核心功能定位与实现路径的应然要求。例如，在人的全面发展层面，关于“社会人”的理论预设中的“有限社会风险抵御能力”以及个人主体性、实质平等、面向发展的保障等理念为给个体自主追求自身发展提供援助与扶持提供了正当性，从而保障人的发展条件，并预防或化解人的依附性（即有所为）；同时，关于“社会人”的理论预设中的“自主性潜力有待发挥”、个人主体性以及自由限制与保障的平衡等理念又要求不应替代人的发展，而是充分发挥个体主观能动性，从而避免社会保障异化为公权力过分介入私人空间或“养懒汉”的制度（即不逾界）。在全体人民共同富裕层面，上述理念也可发挥多元作用。其一，在初次分配层面，以实质平等为重心的平等、对自由限制与保障的平衡等理念有助于推动党的二十大报告中所提及的“覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续”社会保障制度之建构，从而在市场经济运行中“为统一劳动力市场的发育成长创造良好的环境条件”，并避免社会保障本身异化为加剧实质性社会不平等、消极影响市场经济发展的工具。其二，在再分配、第三次分配层面，个人主体性等理念有助于强调社会保障中的自由因素，为个体通过参保、慈善捐赠或志愿服务等方式积极参与社会保障事业提供正当性；同时，以实质平等为重心的平等、面向发展的保障等理念可以推进社会保障法从保障生存权维度“逐步向保障发展权、实现人民对美好生活的向往延伸，重点解决发展不充分的问题”：由既往无法充分满足公众需求的底线保障向贯彻“二十届三中全会决定”中的“坚持以人民为中心、让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民”这一要求转型，从而避免引发各类实质性不平等或者仅仅保障没有尊严的生命存续。

第二，对中国社会保障法的制度现代化具有更强的理论指导性。引入新理念的目的主要在于推动法制度的现代化。而在这方面，较生存权思想，“支援个人自主发展的平等条件”保障观可为我国社会保障法的制度现代化提供更为复合性的理论指导。上文在解析该理念的基本要素时，已涉及很多对制度建设方面的应然要求（如避免国家过分干预、确保个人履行必要义务、维护实质平等、平衡自由限制与保障、合理提升保障标准），此处不赘。

三、中国社会保障法现代化中的制度重构

为贯彻“支援个人自主发展的平等条件”保障观，进而推动社会保障发挥实现人的全面发展与全体人民共同富裕的核心功能，需要在制度层面进行现代化重构。其中，主要涉及到权利保障（微观）、规则层次（中观）、体系建构（宏观）三个递进维度。对此，这部分逐次展开论述。

（一）权利保障维度的属性转型：从“纲领性规定”到可救济性权利

只有在对作为个人主体性基本标志的社会保障权利的属性进行现代化改造的基础上，才能够为中国社会保障法现代化提供一个真正意义上的落脚点。因此，在确立“支援个人自主发展的平等条件”保障观后，首先就需要对中国社会保障法现代化中的权利保障问题展开分析。下面以现行宪法为例。作为社会保障法的最高表现形式，我国目前宪法中存在一些抽象条款。例如，宪法第14条第4款要求“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。第44条要求“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度”。第45条明确规定“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”。在此类条款中，除了“物质帮助权”之外，鲜有“权利”之类的表述。并且，在实践中，宪法中的这些条款往往构成学理上所谓的“纲领性规定”：这些条款可为国家制定社会保障政策与开展社会保障活动提供框架指引，但在转化为保障对象能够向法院提起诉讼的具有救济可能性的具体权利之前，其无法实现对保障对象权利的充分救济。

而从“支援个人自主发展的平等条件”保障观出发，在现有的宪制框架下，应推动将上述关于社会保障的纲领性规定转换为在部门法上具有救济可能性的权利。如此处理的主要益处包括但不限于如下几个方面。其一，能够更为充分地保障个体获得支援其自主发展的平等条件。其二，能够更好地彰显社会保障的现代化水平，强化对人的全面发展与全体人民共同富裕的保障力度。以社会保障中的社会救助为例，从恩赐到权利“是传统救助制度向现代救助转化的最显著标志”。而具有救济可能性的权利无疑是对国民权利的一个更为坚实的保障。为此，在中国社会保障法现代化进程中，在权利保障方面，应推进从纲领性规定向可救济性社会保障权利的属性转型。具体可从如下几个方面加以改革。

第一，强化各类社会保障权利的可救济性权利属性，将其确立为实体法或程序法上的请求权等具体权利类型，进而强化针对这些具体权利的司法救济机制。例如，在社会福利领域，很多地方诸如老年人公交免费等惠民举措应及时转换为可救济性的具体权利。又如，在社会救助领域，宜将社会救助法的基本逻辑明确为权利保护法，明确规定并在制度上有效保障救助对象的各类给付请求权以及“知情权、参与权、听证权、申辩权、监督权和救济权”，同时，在临时救助领域“废除获得临时救助的户籍要件，贯彻现居住地主义或急难发生地主义”。此外，除了传统社会保障给付权利之外，对于保障对象在政策制定、制度管理运营等方面的参与权也应当加以明确；同时，要求给付承担者给予解释说明、告知、咨询的权利也宜纳入可救济性权利的范畴。而基于平等理念，除非存在正当理由与法定依据，否则在上述权利类型中不宜在城乡之间、地区之间设计差异化待遇。在以上改革措施的基础上，在司法裁判领域应当为享有上述具体权利的保障对象提供便捷、有效的救济渠道，依法公正裁判，避免出现不当限缩救济范围、提高救济门槛等消极影响权利人寻求司法裁判的实践操作。

第二，随着社会经济发展不断提升可救济性社会保障权利的“含金量”。例如，“参保人的社会保险待遇与社会保险基金之间的财务关系应当清晰，并且能够满足其发生风险时的经济需求”。其中，在公众较为关注的医疗保险方面，当前因为医疗保险报销比例有限且存在所谓的“封顶制”，很多病患在遇到大病时不得不选择通过个人求助网络服务平台来向公众发起众筹。但这种方式不仅无法保障公平性，而且因需要披露很多隐私信息，所以在某种意义上有损病患及其家属的人性尊严与人格独立，也容易在公众中滋生类似于社会救助历史上存在的国家恩赐的“捐款人恩赐”理念与“高人一等”心态。从“支援个人自主发展的平等条件”保障观出发，应转而对参保人所支付的医疗费用设置封顶线，同时，尤其对于大病而言，未来有必要逐渐纳入医保全额报销的范畴，并将其作为参保人法定权利的组成部分，从而充分贯彻实质平等理念与面向发展的保障理念，切实维护个体的人性尊严与自主发展空间。

第三，稳步拓展可救济性社会保障权利所涵盖的具体类型与领域。从面向发展的保障理念出发，除了社会救助权、社会保险权、社会福利权、社会优抚权之外，对于实践中已逐渐兴起且域外较为成熟的权利，也宜不断纳入我国可救济性社会保障权利的范畴。例如，针对犯罪受害人、重大突发事件受害人等群体，宜赋予其社会补偿权。又如，对于各类既有的社会保障权利类型，也宜进一步发展对提升个体自主性潜力以及化解社会风险颇为重要的子类型。在这方面，可考虑将长期照护保险权明确纳入社会保险权范畴。此外，从强化保障个人主体性理念出发，对于少子老龄化进程中愈发重要的意定监护制度，未来宜承认有需求但无法找到合适的意定监护人者有权向国家申请专业的意定监护人服务。

（二）规则层次维度的效力提升：从“依政策治理”到“依法律治理”

在明确可救济性权利构成中国社会保障法现代化的落脚点的基础上，应进一步对社会保障法的规则层次进行探讨。在规则层次维度，“依政策治理”是改革开放以来诸多领域在缺乏相关法律的情况下所经常采取的举措，甚至时至今日在一些领域“依赖政策治理社会的习惯思维仍是管理者的定式思维”。鉴于社会保障涉及群体、环节、地域等要素颇为多元化，“依政策治理”在一段时间内也构成我国社会保障法制建设的底色。“依政策治理”在实践层面具有一些优势。例如，灵活性强，可根据社会经济变化而随时废改立；对于一些新兴现象（如灵活就业、平台用工），可通过地方政策试点，来为全国统一立法提供经验。

但在中国式现代化的新阶段，单纯的“依政策治理”社会保障关系的这一路径愈来愈不符合建设社会主义法治国家的基本要求，存在诸多问题。首先，“依政策治理”在一定程度上有违法治国家中的法律保留原则。该原则一般是指“对基本权利的限制只能由立法机关的法律作出”。这主要是考虑到对民主原则的强化保障以及“法律具有一般性、可预见性、可度量性等，可使权力受到较好的控制”。立法法对此有所体现。例如，根据其第11条的规定，涉及税收基本制度、对非国有财产的征收征用、基本经济制度、财政基本制度等内容，原则上属于只能制定法律的事项。而社会保障会常态化地涉及社会保险费的（强制）缴纳、财税补贴制度等内容。因此，在这些领域中如果缺乏法律作为上位法的情况，则可能有违法律保留原则。其次，“依政策治理”无法有效保障公民的各类社会保障权利。很多政策的层次较低，即便提到公民享有相关权利，也容易因缺乏法律层面的明确规定与配套法律救济机制，而在实践中无法得到充分保障，以致于“影响到制度的公信力和运行效率”，抑制了社会保障在中国式现代化中的功能发挥。

鉴于“社会保障制度只有通过上升到法律规范的层次，才能确保其具有权威性、稳定性、可靠性”，在中国社会保障法现代化进程中，除了在微观维度推进从“纲领性规定”向可救济性社会保障权利的属性转型之外，还应在中观维度促进从“依政策治理”向“依法律治理”社会保障关系的效力提升，积极解决重要领域基本法律缺失问题，从而确保公民各项社会保障权利“有清晰预期的可靠制度保障”。例如，将实践中已有所体现的社会补偿制度加以整合，创设“社会补偿法”。又如，将《社会救助暂行办法》升级改造为“社会救助法”。再如，将散落于各类弱势群体权益保护等方面的行政法规、部门规章中所涉及的基础性社会福利制度加以整合，创设“社会福利法”。在这方面，1999年民政部颁布的《社会福利机构管理暂行办法》实际上创设了社会福利机构这种组织类型，并直接涉及诸多基础性民事权利关系，因此，其相关内容宜被整合进未来的“社会福利法”中。在此基础上，在上述法律中，应系统明确并合理配置各方主体的基础性法定权利（职权）、义务（职责）与责任。

这些在社会保障基础领域的法律的创设，不仅可以彰显社会主义法治国家的治国原则，而且也可以强化社会保障法的实施效力，从而更好地保障公民各类社会保障权利的行使与救济，进而为在相关领域贯彻“支援个人自主发展的平等条件”保障观提供重要支撑。当然，需要明确的一点是，“依法律治理”本身并非一概排斥政策，而是将政策的规制内容、方式、环节等方面有效纳入法律约束的范围之内。

（三）体系建构维度的结构重塑：从零敲碎打的制度设计到法典化思维

在规则层次维度实现从“依政策治理”向“依法律治理”社会保障关系的效力提升的基础上，应进一步对中国社会保障法现代化中体系建构维度的问题进行探讨。自改革开放以来，我国因应市场经济体制转型的各级、各地、各环节社会保障制度从无到有、由点及面，逐渐发展完善。该路径为我国社会保障法提供了“先行探路”等积极作用，但也因此呈现了“零敲碎打”式的制度样态。这种制度设计在很大程度上回应了特定阶段、人群、地域、环节的社会保障问题，具有历史进步性。

但在中国式现代化的新阶段，这种“零敲碎打”的制度设计的负面影响逐渐显现，一些制度设计的价值取向与社会保障核心功能定位存在冲突。例如，在再分配中，社会保障重在提供社会化的国民生活保障措施时兼顾向弱者倾斜与全民普惠，从而捍卫基础性的社会公平与人民福祉。但因碎片化的制度状况，当前一些制度设计并未很好地贯彻这一要求：各类“政策叠床架屋、五花八门，权责模糊、筹资失衡、待遇不公是现实写照”。实践中的典型例包括但不限于如下两个方面。首先，个别社会保障政策采取单纯市场化价值取向，易造成经由社会保障却产生社会不平等固化或扩大化的局面。例如，“居民医保按人头缴费，所谓缴费与待遇激励制，宣扬多缴多得、长缴多得的市场逻辑”，这使得“缴费负担与收入负相关，收入愈低缴费负担愈重，收入愈高缴费负担愈轻”。又如，“个人所得税专项扣除和相关福利政策的税收减免，事实上构成了居民的特殊福利来源”；“由于居民收入必须达到个人所得税起征点之上才能获益，加之个人所得税采取累进税率表，其实际效果只能是收入越高获益越大，低收入者即使有沉重的养老育幼等负担，也无法从这些福利性税收减免政策中获益”。这些政策初心是减少部分居民生活负担，提升其以消费者、生产者、投资者等身份参与社会经济生活的自主发展空间，但在无其他配套政策情况下，易导致低收入者无法从中获益，反而诱发“富者愈富，贫者愈贫”的加剧损害最弱者自主发展条件的局面。其次，某些社会保障政策在实践中缺乏统筹协同，未很好地实现向弱者倾斜与全民普惠的制度目标，也对市场经济造成负面影响。下面以医疗保障的地域差异为例。因为医疗资源在全国或特定地区存在分布不均现象，所以很多参保人会去其居住地外的省份或城市接受治疗。但赴外地就医者在医保报销范围、比例等方面往往面临不合理的差别对待。这不仅没有实现社会保障对（偏远落后地区）弱势群体的强化保障，而且甚至有违形式平等理念。又如，在社会救助、社会保险、社会福利等社保领域，农民在获得给付的标准等方面面临一些不合理的差别待遇。这有违平等理念，使得农民在参与市场经济、经营社会生活时面临更大的社会风险。此外，传统社会保障制度对少子老龄化、灵活就业、平台用工等问题的回应不足，使得社会保障对弱者倾斜保障与全民普惠保障目标并未得到充分贯彻。当然，以上做法也在相当程度上阻碍了市场经济要素自由流通，无助于解放发展生产力。

与此同时，当前我国并无“社会保障法典”，因此在法律层面缺乏对社会保障法理念、基本原则与制度体系的顶层设计。从明确社会保障法理念、基本原则、制度框架，从而实现各领域规则的体系融贯性以及更好地协调保障各方权益的角度出发，“通过必要的特别法律来确保社会保障似乎是不够的，有必要通过全面的（法律）将社会保障表述（宣称）为社会的核心准则与生活在社会中的人的基本状态”。当然，是否法典化在很大程度上取决于立法者的政治决断。但不管未来是否制定“社会保障法典”，以一种法典化思维来反思现有制度问题，进而在立法、司法、执法时有意识地实现体系重塑，对于中国社会保障法的健康发展无疑具有重要意义。这也是国内有学者主张编纂“社会保障法典”的重要原因。在历史上，法典编纂意识旨在“以一部自觉设计的、理性的和构造清晰、全面丰富的立法成果来取代源于历史的、零散纷乱和漫无头绪的法律”。而所谓法典化思维，在已创设民法典的民商法领域，其具体内容较为清晰，包括基础性法律思维、体系性思维、统一思维与融贯思维等。除了因为在社会保障法领域尚无法典存在从而使得基础性法律思维可能无法直接借鉴之外，法典化思维中的体系性思维、统一思维与融贯思维完全可在社会保障法的体系建构方面加以吸收。在此基础上，鉴于“法律秩序是一个规范体系”，未来在社会保障法的体系建构维度，应有意识地实现从“零敲碎打”的制度设计向社会保障法典化思维的结构重塑，从而强化中国社会保障法的顶层设计，确保理念原则合理清晰、制度框架完整高效、体系运行顺畅有力。

第一，确立中国社会保障法的基本理念与原则。其一，应明确中国社会保障法的基本理念。而正如上文所论证的，结合社会保障在中国式现代化中的核心功能定位，相较于传统生存权思想，“支援个人自主发展的平等条件”保障观宜作为统筹我国社会保障法的基本原则、基础制度与具体规则创设、实施、遵守或修改工作的新理念。其二，在第一点基础上，应进一步明确社会保障法的基本原则。在德国法学界，提出了安全、团结（连带）、自我责任与保护有效性这几项原则。我国学界对此也有所探讨。例如，有观点认为，应包括底线正义与社会安全、普遍性和差异性相结合、公平与效率协调发展、社会化与多元化、互助共济与社会连带；有观点认为，应包括政府责任、权利保障与普遍保障原则。而从“支援个人自主发展的平等条件”保障观出发，中国社会保障法的基本原则至少应包括如下几点。（1）弱者倾斜保障与全民普惠保障相结合原则。其中弱者倾斜保障既是实质平等理念的基本要求，也是“社会主义制度文明性、人道性的高度体现”；而全民普惠保障则一方面贯彻了面向发展的保障理念，另一方面也强调了在实现实质平等过程中，保障形式平等的重要性。两者的相互结合有助于实现人的全面发展与全体人民共同富裕。（2）政府责任为主与多方参与为辅原则。为确保以实质平等为重心的平等、面向发展的保障等理念，政府必须在建立与实施社保制度，进行财政支持与其他政策激励，强化社保资金安全、有效管理与及时给付，以及推动各类保障措施有效衔接等方面，承担一系列其他组织或个人往往无法替代的法定职责与基础性的兜底责任。而从个人主体性理念出发，除了基于婚姻家庭法而采取传统家庭保障方式之外，社会成员（组织或个体）可以基于法律规定、章程要求、合同约定、道德义务、利他情怀等，通过承担企业社会责任或采取慈善捐赠、志愿服务、民间互助等方式来弥补政府保障的不足，并参与营造社保制度本身。（3）权利保障为主与义务施加为辅原则。虽然权利义务相统一是一项基本法律原则，但在社会保障法领域，对于个体而言，不应泛泛适用这一原则，而是应强调以权利保障为主。并且，如上所述，其权利既包括受给付权等实体性权利，也应包括一系列程序性权利。在此基础上，基于对个人主体性理念中义务面向的强调，才在有限范围内，对其施加必要的义务（例如，要求有劳动能力的被救助者积极参与就业培训项目；在社会保险中，要求参保人缴纳保险费）。同时，在有别于商业保险的社会保险中的义务施加时，也应充分考虑弱者倾斜保障，而非根据纯粹市场化逻辑将缴费水平与给付标准完全挂钩。当然，上述理念与原则在具体贯彻程度或范围上，可能会因所涉领域不同而有所区别或偏重。例如，某个慈善捐赠的受益人范围可能远远无法达到全民普惠的程度，但依然需要做到公开、公平、公正；对于经由个人求助网络服务平台而展开的求助众筹活动，宜对其筹款总额予以必要限制，以避免筹款过度所带来的救助资源分配严重不均。

第二，强化基于社会保障内容而划分的各法律、实体法与程序法、一般法与特别法以及资金筹集、管理、给付、监督等环节之间的制度协调。其一，强化规制社会保障具体内容的法律的精准定位、合理设计与相互协调。例如，（1）明确社会保险为主干，并削弱其中的“私有化元素，强化互助共济功能”；在此基础上，根据弱者倾斜保障与全民普惠保障相结合原则来推动其全面覆盖并征缴各类社会保险费，进而适时取缔医疗报销金额“封顶制”等有违面向发展的保障理念以及权利保障原则的制度设计。（2）明确社会救助保基础，并基于面向发展的保障理念来提升其救助标准，从绝对贫困线向相对贫困线转型，但需在其与社会保险给付标准之间维持合理区间。（3）从面向发展的保障理念出发，将社会补偿单列，明确适用类型范围、补偿标准与适用程序。（4）基于实质平等与面向发展的保障理念，系统建立商业保险、社会保险、社会补偿、社会福利、政府救助、慈善帮扶与个人求助衔接机制。其二，强化实体法与程序法的制度协调。这里的实体法主要是规定社会保障法主体实体权利义务的法律法规，而程序法则主要是用来解决社会保障法主体围绕实体权利义务而产生纠纷的法律法规。鉴于社会保障专业化水平日益提高且相关纠纷需要考量该领域特定要求，在明确实体法上的相关权利义务基础上，程序法宜考虑设置便捷甚至专门社会法庭等专项纠纷解决机制，从而为相关主体行使实体法上的社会保障权利提供坚实的程序保障。其三，强化一般法与特别法的制度协调。例如，随着社会救助法的出台，应将社会救助领域相关行政法规、地方性法规、规章与规范性文件中有违上位法的内容予以删减或修正，并将法律最新内容加以细化落实。其四，强化资金筹集、管理、给付、监督等环节之间的制度协调。例如，在设计社会救助、社会福利、社会补偿标准时，应同步考虑国家财政预算与税收征缴的配套方案，实现资金筹集与给付环节的联动考量。又如，在慈善组织、政府等接受慈善捐赠作为资金来源时，应在管理上专款专用，并基于捐赠协议或其他相关法定要求用于帮扶弱势群体或让公众受益，不得将其与一般财政资金相混同或者用于帮扶与慈善捐赠人存在血缘等利害关系者。

第三，在上述建议基础上，基于最新理念、原则与制度框架对各类孤立制度加以整合与修正。即对不同地域、城市与农村、不同群体、不同场景中孤立制度进行统筹协调，从而有效保障公民各项社会保障权利，同时纠正个人主体性受到削弱、实质平等保障不力、对自由的限制与保障失衡以及保障标准过低等不当后果。例如，在与再分配相关的社会保障领域，应修正过度采用市场化逻辑的相关政策，转而以实质平等理念为核心，强化保障（最）弱者，进而捍卫基础性社会公平与人民福祉。又如，应基于以实质平等为重心的平等理念，推动社会保障制度城乡协同，系统纠正基于农民身份而带来的一些不合理的差别待遇，推动实现“二十届三中全会决定”所倡导的“城乡要素平等交换、双向流动”以及适格的农业转移人口在社保等领域“享有同迁入地户籍人口同等权利”。在地域统筹方面，亦应遵循类似改革思路。再如，在医疗保险领域，强化参保身份的平等保护，通过“整合职工医保与居民医保，用一个医疗保险制度覆盖全民，真正构建统一的全民医保制度”。此外，为应对少子老龄化、灵活就业、平台用工等问题，应及时修正传统制度或新设专项制度，为特殊群体或全社会所面临的生育、长期照护、职业伤害等社会风险应对提供兼具兜底性与发展性且与其他既有制度相衔接的基础安排，从而让改革成果尽可能地惠及社会全体成员，并不断提升其生活品质，有效减少影响其自主发展的后顾之忧。

作者李德健，系浙江工业大学法学院副教授、社会法学研究院（民生保障政策法律研究院）副院长。

本文刊发于《社会保障评论》2025年第2期。