党的二十届四中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，明确提出“加强社会组织培育管理”的重要要求，为新时代社会组织高质量发展锚定方向。截至目前，以社会团体、社会服务机构、基金会为主体的社会组织数量已经将近90万家，广泛渗透到我国经济、文化、社会、生态等各个领域，成为推进我国社会治理现代化、服务群众需求、激发社会活力，开展国际交流的重要力量。

党的十八以来，我国各个领域社会组织发展有了长足的进步，但同时离高质量发展仍有差距，各职能部门在对社会组织指导、监督、服务仍有不足。在涉及社会组织的相关培育、监管问题时，均将目光瞄向民政部门，然而，社会组织的健康成长与功能释放，不能仅依靠民政部门的单一管理，正如城市建设需先完成“四通一平”的基础工程，再由各领域建设主体精准施策培育一样，社会组织培育管理也应构建“民政筑基、行业赋能、多元协同”的综合机制。

在商业领域，我国数以千万计的经营主体，均在市场监管部门完成登记注册。在此基础上，各行业主管部门对其实施精准的监管与服务，例如文化公司归文旅部门、私募公司归证监部门、教育培训机构归教育部门等。这一成熟的“工商登记、行业主管” 模式，同样为社会组织领域的发展提供了有益借鉴。因此，在“十五五” 时期，社会组织的培育管理也应借鉴这一思路，着力破解部门协同不畅、资源分散、培育精准度不足等问题，构建权责清晰、协同高效的社会组织培育管理新机制，从而推动社会组织实现从 “数量增长” 向 “质量提升” 的深刻转型。

一、民政部门承担“四通一平”的筑基职责

在社会组织培育管理体系中，民政部门作为登记管理机关，其核心职责是筑牢行业发展的基础平台，完成类似城市建设中“四通一平”的基础性工作，为各领域社会组织健康发展扫清障碍、搭建框架。这里的“四通一平”并非简单的硬件建设，而是涵盖党建、制度、服务、监管等多维度的基础保障体系，旨在构建统一、规范、公平的发展环境，让各类社会组织能够在清晰的规则框架内有序起步、合规运营。

第一，“党建通”，夯实凝心聚力的政治根基

坚持党的全面领导是社会组织健康发展的“根”与“魂”，推进社会组织党建工作，打通党建与业务融合的通道。当前，部分社会组织党建工作存在“重登记、轻管理”“与业务两张皮”等问题，党组织的引领作用未能充分发挥。

“十五五”时期，民政部门需以提升组织力为重点，推动社会组织党建提质增效，落实党建“六同步”“两纳入”机制，实现社会组织登记与党建登记同步、业务发展与党建工作同步，将党建工作纳入社会组织评估、评优评先的核心指标；加强党组织覆盖，针对社会组织规模小、党员少、流动性强的特点，采取单独组建、联合组建、挂靠组建等方式，扩大党组织覆盖范围，确保应建尽建；推动“双向进入、交叉任职”，鼓励社会组织负责人、核心骨干担任党组织书记，党组织班子成员参与社会组织决策管理，实现党建与业务同谋划、同部署、同落实。

第二，“制度通”，构建系统完备的法治框架

法治化是社会组织规范发展的前提，民政部门需牵头完善社会组织的制度体系，明确社会组织的登记标准、运营规则、退出机制等。当前，我国社会组织管理的核心法规仍是自1998年以来颁布的《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等，这三大条例部分条款已难以适应新时代社会组织发展需求，导致部分社会组织合规运作法律支撑不足、各职能部门监管边界模糊等问题。

“十五五”时期，民政部门仍需加快、加紧推动三大条例修订，一方面完善国家层面核心规章，完善社会组织登记管理、内部治理、项目管理、行政处罚等办法，明确不同类型社会组织的设立条件、业务范围、治理要求，另一方面指导地方开展“小切口”制度创新，鼓励各地结合实际出台社会组织规范化建设地方标准、章程示范文本、行政处罚裁量权基准等，形成“国家层面定原则、地方层面补细节”的政策矩阵。

第三，“服务通”，打造高效便捷的准入平台

“十五五”时期，民政部门需在坚持双重管理体制基础上，优化登记流程、提升服务效能。一是整合登记、备案、党建登记等环节，实现“一次申请、多部门联动办理”，推动直接登记的专家论证。二是细化登记标准，明确不同领域社会组织的业务主管单位指引，解决“找不到主管单位”的难题，对行业属性明确的社会组织，主动对接对应行业管理部门履行主管职责；三是依托政务服务平台实现登记服务数字化，提供在线申请、进度查询、证书打印等全流程线上服务，提升登记效率。四是对新成立社会组织在治理结构、制度建设等方面的短板，提供指导服务，帮助其快速建立规范运营的基础能力。

第四，“监管通”，筑牢公平公正的底线防线

民政部门的监管职责核心是守住社会组织非营利性底线，构建“事前预防、事中监管、事后惩戒”的全监管体系，为社会组织发展营造公平竞争的环境。当前，部分社会组织存在治理结构不健全、财务管理不规范，费用收取不合规、项目管理不到位等问题，亟需强化监管效能。

“十五五”时期，民政部门需推动监管模式从“被动应对”向“主动预警”转型，联合市场监管、税务等部门开展跨部门抽查，重点核查社会组织的财务收支、收费行为、资金使用等，及时发现和纠正违法违规问题。搭建社会组织监管信息平台，整合登记、年检、抽查、处罚等数据，实现监管信息实时更新、跨部门共享，为行业管理部门提供精准监管线索。同时，需畅通社会监督渠道，公布举报电话、邮箱等，鼓励公众、媒体参与监管，形成“政府监管+社会监督”的合力。

第五，“环境平”，营造一视同仁的发展生态

民政部门需牵头优化社会组织发展的宏观环境，消除身份歧视、政策壁垒，为各类社会组织提供公平竞争的发展空间。当前，社会组织在资源获取、政策享受等方面仍面临诸多不公，制约了社会组织的活力释放。

“十五五”时期，民政部门需基于统一大市场的要求，一是推动消除政策壁垒，清理规范对社会组织的不合理限制，确保社会组织在项目申报、资金获取、职称评定、公共服务购买等方面享有与其他主体平等的权利。比如需要破除某些省份中要求社会组织负责人必须拥有所在城市户籍；社会组织资金和活动必须50%用于所在地；办理合作募捐方案备案时，要求合作方提供其登记地民政部门的许可文件等；二是建立社会组织评估体系，以评估结果为依据实施分类扶持、分类监管，打破“重登记、轻培育”的格局，引导社会组织提升服务能力；三是加强宣传引导，通过主流媒体宣传社会组织在社会治理、公益服务、行业自律等方面的积极作用，提升社会组织的社会认可度，营造“尊重社会组织、支持社会组织”的良好氛围。

二、业务主管/行业管理部门,履行“浇水施肥”的赋能职责

如果说民政部门的“四通一平”为社会组织筑牢了发展基础，那么各业务主管单位、行业管理部门的“浇水施肥”则决定了社会组织的成长质量和专业水平。

社会组织具有鲜明的行业属性，不同领域的社会组织面临的发展需求、业务痛点、专业要求差异巨大，仅靠民政部门的通用化管理无法满足其高质量发展需求，社会组织也需要对应行业部门结合领域特点，提供精准化培育、专业化指导、差异化服务，推动其在各自领域深耕细作、发挥优势。

第一，精准培育，立足行业需求提升专业能力

业务主管单位、行业管理部门最了解本领域的发展趋势、业务规范和需求痛点，需针对所属领域社会组织的特点，开展精准化培育，提升其专业服务能力。当前，我国社会组织普遍存在人才短缺、专业能力不足、项目管理不规范等问题，部分社会组织存在财务不规范问题，缺乏完善的项目管理制度，这些问题与行业指导缺位密切相关。

“十五五”时期，业务主管单位、行业管理部门需聚焦能力提升，开展针对性培育：一是搭建行业交流平台，组织本领域社会组织开展业务培训、经验交流、案例研讨等活动，邀请行业专家、骨干企业、优秀社会组织分享经验，提升从业人员的专业素养；二是指导社会组织优化治理结构，针对行业特点完善理事会、监事会运行机制，规范决策流程、财务管理制度和项目管理流程，解决“决策一言堂”“资金使用不透明”等问题；三是推动社会组织与行业内企业、科研机构合作，建立产学研用协同机制，鼓励社会组织参与行业标准制定、技术研发、成果转化等工作，提升其行业影响力和专业话语权。

第二，政策赋能，结合领域特点强化扶持引导

业务主管单位、行业管理部门需结合本领域发展规划，出台针对性扶持政策，为社会组织提供精准的政策支持，破解其资源获取困难、发展空间有限等难题。

“十五五”时期，业务主管单位、行业管理部门精准施策，强化政策赋能：一是优化资金扶持方式，通过项目补贴、购买服务等方式，引导社会组织围绕行业需求开展服务；二是拓宽资源获取渠道，发挥行业优势对接企业资源，搭建社会组织与行业企业的合作平台，鼓励企业通过捐赠、合作开展项目等方式支持社会组织发展，鼓励社会组织开展市场化、专业化服务，提升自我造血能力；三是落实税收优惠、场地支持等政策，针对行业特点为社会组织提供个性化扶持，对公益性社会组织落实税收减免政策，为社区服务类社会组织提供免费或低价场地。此外，行业管理部门需将社会组织纳入本领域发展规划，统筹考虑社会组织的发展布局，避免重复建设、资源浪费，推动社会组织与政府部门、市场主体形成功能互补的发展格局。

第三，行业监管：聚焦专业领域筑牢合规防线

业务主管单位、行业管理部门的监管职责侧重于专业领域的规范引导，与民政部门的底线监管形成互补，构建“通用监管+专业监管”的双重监管体系。当前，部分社会组织因缺乏行业专业监管，出现业务偏离、服务质量低下等问题，甚至存在损害行业利益、公众利益的行为。

“十五五”时期，业务主管单位、行业管理部门需立足专业优势，强化行业监管：一是制定本领域社会组织的业务规范和服务标准，明确服务质量要求、操作流程、评价指标等，引导社会组织规范化运营。二是开展常态化行业检查，重点核查社会组织的业务开展情况、服务质量、行业自律情况等，及时纠正业务偏离、违规操作等问题；三是建立行业信用评价体系，结合社会组织的服务质量、行业口碑、合规情况等开展信用评级，将信用评价结果与政策扶持、项目申报等挂钩，引导社会组织强化行业自律。

第四，协同联动：打通跨部门培育管理通道

业务主管单位，行业管理部门需主动加强与民政部门、其他相关部门的协同配合，建立跨部门联动机制，形成培育管理合力。当前，部门间信息壁垒、权责不清等问题导致社会组织管理存在“真空地带”，部分领域出现“民政管不了、行业不愿管”的现象。

“十五五”时期，行业管理部门需主动作为，推动协同联动：一是建立信息共享机制，及时向民政部门反馈社会组织的业务开展情况、行业评价、违法违规线索等，同时对接民政部门的登记、监管数据，实现信息互通、数据共享，避免监管脱节；二是完善联合执法机制，针对社会组织的违法违规行为，与民政、市场监管、税务等部门开展联合执法，形成执法合力，提升监管效能；三是建立定期会商机制，与民政部门、其他相关部门定期沟通社会组织培育管理工作，研究解决存在的问题，统筹推进政策落实、项目实施、监管执法等工作。

三、现实困境：社会组织培育管理协同机制的短板

尽管我国社会组织培育管理工作取得了一定成效，但对照“十五五”时期高质量发展的要求，“民政筑基、行业赋能”的协同机制仍存在诸多短板，制约了社会组织功能的充分释放。这些问题既源于体制机制的不完善，也与部门职责定位、资源配置等密切相关。

权责划分模糊，协同治理格局尚未形成。民政部门与行业管理部门的职责边界不够清晰，存在“权责交叉”与“监管真空”并存的问题。一方面，部分领域社会组织的业务主管单位不明确，导致民政部门无法完成登记审批，行业部门不愿履行培育管理职责，部分社会组织长期处于“无主管、无监管”的状态；另一方面，对于跨领域社会组织，多个行业部门之间权责划分模糊，出现“多头管理、相互推诿”的现象，难以形成培育管理合力。此外，由于缺乏明确的问责机制，部分行业部门对社会组织培育管理工作重视不足，存在“重登记、轻培育”“重监管、轻服务”的倾向，未能主动履行“浇水施肥”的赋能职责，导致社会组织专业能力提升缓慢。

资源配置不均，培育服务精准度不足。资源配置不均衡是制约社会组织培育管理质量的重要因素。从部门层面看，民政部门的资源主要集中在登记管理、底线监管等基础工作，用于社会组织培育的资源有限；行业管理部门虽掌握行业资源，但对社会组织的资源倾斜不足，社会组织难以获得平等的资源支持。从区域和领域层面看，资源更多向大城市、热门领域的社会组织集中，基层社会组织、冷门领域社会组织面临资金短缺、人才匮乏、场地有限等困境，部分基层社会组织甚至难以维持正常运营。民政部门的通用化服务无法满足不同领域社会组织的专业需求，行业部门的培育服务又存在“碎片化”问题，难以形成系统性支撑。

监管体系不完善，协同监管效能低下。当前，社会组织监管仍以民政部门的单一监管为主，行业监管、社会监督的作用未能充分发挥，协同监管体系尚未建立。一是监管手段较为传统，以年度检查、专项整治等事后监管为主，缺乏事前预防、事中预警的有效手段，难以及时发现和纠正社会组织的违法违规行为；二是部门间监管信息不互通，民政部门的登记监管数据与行业部门的业务监管数据未能有效整合，存在“信息孤岛”，导致监管工作重复开展、效率低下。

社会组织自身能力薄弱，制约培育成效。社会组织自身能力不足也影响了培育管理机制的实施效果。当前，我国社会组织普遍存在治理结构不完善、专业人才短缺、内部管理不规范等问题。这些问题导致社会组织难以有效承接行业部门的培育资源和服务项目，无法充分发挥在行业自律、社会服务等方面的作用，也增加了部门培育管理的难度。同时，部分社会组织存在“等靠要”思想，缺乏主动提升能力、创新服务模式的意识，过度依赖政府资金支持，自我造血能力不足，难以实现可持续发展。

四、十五五：亟需构建“民政筑基+行业赋能”的协同培育管理机制

“十五五”时期，推动社会组织高质量发展，需以二十届四中全会精神为引领，聚焦协同治理这一核心，破解权责划分、资源配置、监管效能等方面的短板，构建新的培育管理机制，实现社会组织培育管理从“单一管理”向“系统治理”转型，从“数量增长”向“质量提升”跨越。

厘清权责边界，构建分工明确的协同体系

明确民政部门与业务主管单位、行业管理部门的职责定位，建立“清单化管理、规范化协同”的工作机制，是构建综合培育管理体系的基础。可以制定权责清单，明确民政部门负责社会组织的登记注册、年度检查、党建引领、底线监管、制度建设等基础性工作，行业管理部门负责本领域社会组织的专业培育、业务指导、行业监管、资源扶持等赋能工作，同时明确跨领域社会组织的牵头管理部门和协同部门，避免权责交叉或监管真空。

优化资源配置，强化精准化培育服务

聚焦社会组织发展需求，优化资源配置结构，推动民政部门与业务主管单位、行业管理部门资源协同，提升培育服务的精准度和实效性。一是统筹资金资源，民政部门整合社会组织发展专项资金，重点支持基础性、通用性培育工作；业务主管单位、行业管理部门从行业发展资金中划出一定比例，用于本领域社会组织的专业培育、项目扶持、人才培养等；二是整合服务资源，民政部门搭建通用型服务平台，提供登记指导、政策咨询、财务培训等基础服务；行业管理部门搭建专业型服务平台，提供行业技术指导、业务交流、资源对接等服务；三是推动社会组织数字化转型，民政部门与行业管理部门联合搭建社会组织数字化服务平台，整合培育资源、监管数据、服务需求等信息，实现培育服务精准对接、监管数据实时共享。

创新监管模式，构建全链条协同监管体系

以数字化为支撑，构建“民政监管+行业监管+社会监督”的多元协同监管体系，提升监管效能，守住社会组织发展底线。一是搭建数字化监管平台，整合民政部门的登记、年检、处罚数据，行业管理部门的业务监管、信用评价数据，以及社会组织的信息公开数据，实现监管数据实时更新、跨部门共享，同时运用大数据、人工智能等技术开展风险预警，及时发现社会组织的异常行为；二是完善联合监管机制，民政部门与行业管理部门、市场监管、税务、公安等部门建立定期联合执法机制，针对社会组织的违法违规行为开展专项整治，形成执法合力；三是畅通社会监督渠道，推动社会组织公开登记信息、财务收支、项目实施、人员变动等情况，及时回应社会关切；四是强化信用监管，整合民政、行业部门的信用评价数据，建立社会组织信用档案，实施分类监管，对信用良好的社会组织在政策扶持、项目申报等方面予以倾斜，对失信社会组织实施联合惩戒，倒逼社会组织规范运营。

强化能力建设，提升社会组织自身素养

社会组织自身能力的提升，是培育管理机制有效运行的重要支撑。民政部门与业务主管单位、行业管理部门需协同发力，引导社会组织强化内部治理、提升专业能力。一是民政部门提供通用型治理指导，帮助社会组织建立规范的理事会运行机制，完善决策流程、财务管理制度；业务主管单位、行业管理部门结合行业特点，指导社会组织建立专业化的项目管理、业务运营机制，提升服务质量；二是民政部门牵头开展社会组织负责人、财务人员等通用型人才培训，推动社会组织与高校、企业合作，建立人才培养基地；三是引导社会组织创新服务模式，行业管理部门鼓励社会组织结合行业需求、群众需求，开展专业化、个性化、市场化服务，提升自我造血能力，同时推动社会组织参与社会治理、公益服务、行业自律等工作，发挥其独特优势。

“十五五”时期是我国推进社会治理现代化的关键阶段，社会组织作为社会治理的重要主体，其高质量发展关乎社会活力的激发、群众需求的满足、治理效能的提升。党的二十届四中全会提出的“加强社会组织培育管理”要求，为十五五社会组织管理指明了工作方向——社会组织培育管理绝非民政部门的“独角戏”，而是需要民政部门与行业管理部门协同发力、各尽其责的“交响乐”。