国家系列战略

持续影响慈善法治发展

2023年是贯彻党的二十大精神的开局之年，慈善法治发展仍然沿袭着报告宏观部署发展，因此要考察2023年的整体基调，就必须回顾近年来国家战略部署：

①2019年党的十九届四中全会提出了要“重视发挥第三次分配作用，发展慈善等社会公益事业”;

②2020年，党的十九届五中全会提出《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，将实现“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”列为2035年远景目标，并且明确支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区；

③2021年8月17日，习近平总书记主持中央财经委员会第十次会议时指出：“在高质量发展中促进共同富裕，正确处理效率和公平的关系，构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排”;

④2022年，党的二十大对推进中国式现代化、扎实推进共同富裕作出重要部署，强调要“构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系”“引导、支持有意愿有能力的企业、社会组织和个人积极参与公益慈善事业”。

不难发现，在国家的宏观战略中，第三次分配已是慈善事业的基本功能定位，实现共同富裕则是慈善事业的核心目的，而实现“中国式现代化”则是根本任务。

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国家系列战略对慈善发展影响的整体特征

1-多层次、多主体的第三次分配持续推进

2023年7月19日，《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》(以下简称《意见》)发布，多措并举推动解决民营企业诉求，在《意见》七大纲领性条款中，第七条便是引导和支持民营经济履行社会责任。其中，文件关于民企履行社会责任有两个重点：一是要求企业担负起促进共同富裕的社会责任，二是探索建立民营企业社会责任评价体系和激励机制。民营企业促进共同富裕，正是多主体多层次的第三次分配的实质体现，也是慈善服务政治大局的要求。

与文件相对应的实践发展，便是企业ESG(环境Environmental、社会Social和治理Goverance的缩写)成为上年全社会讨论最多的热门话题，越来越多的企业和社会组织开始关注并积极参与到社会责任承担中。2023年7月，国务院国资委办公厅也发布了《关于转发〈央企控股上市公司ESG专项报告编制研究〉的通知》，宣称力争2023年央企控股上市公司ESG专项报告披露“全覆盖”。

从目前主流路径来看，我国民营企业还较为局限。直接履行社会责任的形式主要包括企业捐赠、员工志愿服务等，而较大型的企业则有其长期慈善战略，通过成立企业基金会、慈善信托等机构化方式实现其公益目的。

2-“治理吸纳慈善”的基础格局加速形成

“治理吸纳慈善”最早由朱健刚教授与邓红丽博士提出，随着“中国特色社会主义进入新时代”，20世纪90年代以来中国“公益慈善组织自主发展和行政管控社会的平衡发生了倾斜”，传统的政府控制社会的理论解释力有不逮，为此他们尝试提出“治理吸纳慈善”理论，即“政府通过汲取社会资源的方式将民间慈善力量纳入国家治理体系，为国家战略目标服务”，包括意识形态的吸附、行政上的依法规制及战略资源的汲取三大特点。应当说这一理论符合当下中国慈善公益的发展概况，国家与社会间实现深度合作与嵌入，而2023年中央社会工作部的成立更充分说明了相关格局正在加速形成。

2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，提出组建中央社会工作部。根据《方案》，中央社会工作部负责统筹指导人民信访工作，指导人民建议征集工作，统筹推进党建引领基层治理和基层政权建设，指导社会工作人才队伍建设等任务。把分散在国家信访局、民政部、国资委等部门的相关职能整合到中央社会工作部，加强了党对社会治理相关工作的统一领导与协调统筹，整合包含国家机关、社会公益等各界力量，构建新型社会治理格局。

中央社会工作部门的成立并非偶然，其是对地方经验的吸纳。事实上，北京市、上海市、广东省等不少省市近年来均成立了社会工作委员会，并实行党政合署办公。以北京市为例，早在2018年，北京市委社会工作委员会就组建成立，隶属于中共北京市委，与北京市民政局合署办公。但国家层面的统一规划布局，则属首次，充分体现了中央对社会工作和公益慈善事业的重视，以专业的社会工作引导公益慈善的科学化与专业化运作，以公益慈善的平台和资源协助社会工作落地实践与服务，实现社会治理。

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国家系列战略对慈善法治发展的深远影响

2023年11月30日，民政部办公厅发布了《民政法规制度建设规划(2023-2027年)》(民办函[2023]80号，以下简称《规划》)，该《规划》可以充分体现国家战略对慈善法治发展的深远影响。在具体立法任务上，规划的重点在基本民生保障、基层社会治理与基本社会服务三方面。从规划内容上，我们能分析出以下两点。

一方面，推动第三次分配持续法治化，是未来慈善法治构建重点。《规划》指出：“要配合修订慈善法，推动出台促进新时代公益慈善事业高质量发展有关政策，回应慈善发展新问题，优化慈善促进措施，健全慈善监管机制，更好发挥慈善事业第三次分配作用。”可见第三次分配中，以《慈善法》为主的慈善法治领域还需加大作为，尤其是发挥慈善法律的激励作用。应当说所有的法律体系都具有一定的激励功能，即使刑法也能起到负面激励，但最直接有效的激励法律，莫过于经济法（财税法）和社会法（《慈善法》）的共同调整。经济法可以围绕公共利益，对第三次分配中各种物质利益实体间的经济关系和这些关系中的权力与责任、权利与义务进行分配及运行，并进行平衡协调、综合调整，典型如慈善税负减免；而以《慈善法》为代表的社会法，则能直接对发展和促进慈善事业、规范慈善活动、惩治公益违法行为提供法律框架和制度保障。因而，未来的慈善法治发展在健全税收激励机制、完善细化激励标准上还需久久为功。在税收激励上，可以持续探索允许给予公众直接捐赠、通过公益基金和慈善信托的间接捐赠适当的税收优惠，同时提高所得税扣除额度与更为宽松的结转制度结合；在激励标准细化上，既可以吸取地方有益经验上升为法律法规，如2022年浙江省就曾将参政议政资格纳入慈善褒奖的激励手段之一，也要理性看待公益慈善的成本问题，如募捐成本。

另一方面，如何在法治轨道上确保慈善力量参与社会治理，也是未来慈善法治发展方向。《规划》特别指出：“加强慈善制度同社会救助、社会福利制度有机衔接，鼓励和支持慈善力量积极参与重大国家战略实施。”推动社会慈善资源融入社会治理是一项社会系统工程，需要各个环节实现法治化。就政府部门而言，需要贯彻落实最新修正的《中华人民共和国慈善法》的基本精神和举措，统筹管理慈善体制，从税收减免等方面出台鼓励企业和个人慈善捐赠的制度举措。此外，还需完善建立慈善激励科学的评估指标体系与评估机制，鼓励慈善事业融入社会治理体系。

另外，应当认识到治理当中复杂的国家社会关系，慈善融入社会治理其重心应当仍在“慈善”，不在于“治理”本身。因此相关法治建设，包括社会工作部的职责划分等，都还应当注重在推进社会稳定前提下，尊重社会规律，把握好节奏，进而释放社会的巨大潜力和活力，推动公益慈善事业进一步发展，而不是单方的管理、调用与控制。

法律更新：

以新修《慈善法》为核心的发展

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新修《慈善法》的贡献与缺憾

2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议表决通过了关于修改《中华人民共和国慈善法》的决定，标志着我国慈善事业在法治轨道上又迈上了一个新台阶。《慈善法》的修正通过无疑是2023年公益慈善领域的关键时刻，其修改历程本身与内容的多层面都充满亮点值得分析。可以预见，未来慈善法治的发展空间都将基于该法框架，进行深耕落实。

从“修订”到“修正”，既显现修法的严谨，也从侧面反映出修改过程中的暗流与争议。2016年3月，十二届全国人大四次会议通过了现行《慈善法》，该法是我国慈善领域首部基础性、综合性法律；2020年8月，《慈善法》迎来全国人大首次实施情况执法检查，这次检查将《慈善法》在体系建设及实施环节中存在的短板暴露无遗，尤其是在新冠疫情中暴露的慈善应急机制不畅与组织信息公开不足问题、“互联网+慈善”的新挑战等，因此修法的呼声大涨；2022年12月30日,《慈善法(修订草案)》经十三届全国人大常委会第三十八次会议初次审议后公开征求意见，直指该法施行7年来遇到的现实问题，比如慈善募捐、个人大病求助、应急慈善等。学界与实务界都为之一振，并寄予厚望(具体可见笔者2023 年报告)；2023年10月20日，全国人大常委会听取了宪法和法律委员会副主任委员徐辉的修订草案修改情况报告，报告指出，宪法和法律委员会根据各方面意见对法律修改方式进行调整，不采用修订方式对现行《慈善法》修改，而是采用修正方式。修正是对现行法律个别或部分条款做少量修改，修订则是对现行法律进行全面修改。由“修订”到“修正”，适当限缩慈善法修改范围符合现实情况。

尽管采用了“修正”的形式，本次修改也颇多贡献，针对性地回应了现实中一些急迫需要明确和解决的问题，主要包括如下。

一是深化了慈善管理机制改革。虽然按照法律，慈善工作主要归民政部门管理，《慈善法》涉及面极广，即使民政部门牵头，很多具体工作仍然难以统筹，典型如推动税收优惠政策落地，让民政部门牵头财政、税务部门进行调整，十分困难。《慈善法》第六条新增县级及以上政府的统筹管理职能，明确了慈善管理机制的法律机理，有利于各级政府开展慈善工作。这一协调机制一旦建立，将极大推动我国慈善事业的发展，虽然不同于原修订草案中的建立协调机制，协调内容却保持一致。后续具体落实就要依赖各级政府的理解和行动。同样，后面的第八十三条也是如此，明确规定了县级及以上人民政府应当将慈善事业纳入国民经济和社会发展规划，且要制定促进慈善事业发展的政策和措施。

二是增加了个人求助、社区慈善、应急慈善、国际慈善合作等新业态的法律规制。学界通识往往认为，个人求助由于其受益对象的特定性，不具有公益性，不在《慈善法》规范范围内。法律上也将面向个人求助的捐款定义为民事赠与而非慈善捐赠。然而随着互联网平台的发展，个人求助在实践中的重要价值和慈善意义不可忽视，《慈善法》在附则部分，增加第一百二十四条将个人求助纳入规范，代表着法律对个人求助及相关捐款救助行为的认可，并进一步明确了个人求助网络服务平台的信息查验、信息公开责任，授权国务院相关部门对个人求助网络平台制定具体管理办法。类似的，针对近年来如火如荼的社区慈善实践，增加第九十六条“国家鼓励有条件的地方设立社区慈善组织，加强社区志愿者队伍建设，发展社区慈善事业”，对此表示肯定和认可；针对日渐加大的自然灾害风险，本次修法新增了应急慈善专章予以回应；而针对慈善“走出去”等新实践趋势，增加第一百零二条鼓励性条款“国家鼓励开展慈善国际交流与合作”。

三是回应了实践中的热点问题。例如针对合作募捐所带来的舆情和风险作出回应，明确加强对公募组织的管理，要求公募组织对合作方进行评估、管理和监督;针对互联网公募平台乱象，新增第二十七条，重新明确对互联网公开募捐平台的定位，民政部指定的平台名称改为“互联网公开募捐服务平台”，确定募捐平台的服务定位，提供公开募捐信息展示、捐赠支付、捐赠财产使用情况查询等服务。

四是进一步完善慈善信托制度。《慈善法》增加了第四十六条关于慈善信托受益人确定原则的条款，进一步明确慈善信托的公益性；第六十一条则增加慈善信托的支出义务并授权相关部门制定规则；新增第八十八条明确慈善信托的委托人的税收优惠，有助于未来推动相关免税政策的真正落地。

除以上突出亮点外，本次《慈善法》在完善慈善组织认定和管理(第十条、第十三条)、优化慈善促进措施(第九十二条、第九十五条、第一百零一条)及强化法律责任追究(第一百一十条、第一百一十二条)也有诸多贡献，总的来说新法尽力回应了现实紧要问题，规范部分慈善行为，努力促进慈善发展。

当然缺憾也存在，在部分热切关注的问题上回应不足，相关问题仍待法律层面的规制完善。比如，对慈善组织募捐成本、信息公开等的具体操作要求；授权国务院财政、税务部门会同民政部门依照税收法律、行政法规的规定制定税收优惠的具体办法；授权国务院民政部门会同网信、工业和信息化等部门制定个人求助网络服务平台的具体管理办法等。当然不能期待一次修改、一部法律就能解决慈善发展遇到的所有问题，“一蹴而就”与“包治百病”没有现实可能性。因此，当下我们一方面需要更加完备的配套法规制度，各项法规制度之间更加协调、减少抵触，有关部门要加强调研、论证、评估等工作；另一方面，“天下之事不难于立法，而难于法之必行”，做好新修《慈善法》的宣传与实施工作更为紧要。明显，相较于《公司法》修订,《慈善法》修正在全社会关注度不高。因此有关部门、慈善组织需要主动带头学习新修《慈善法》，进行解读阐释，通过普法宣传推动大众学好、用好《慈善法》，助推实现人人公益的氛围。同时，我们的慈善活动参与者应当提高法律认识水平，准确把握法律内容，切实落实《慈善法》的相关规定，确保《慈善法》能够落地见效，将“纸面的法”早日实现在行动当中。

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“公益慈善”深度融入其他领域立法

从中国志愿服务网节点数据显示来看，2023年，“公益慈善”也深度融入了其他领域的立法中，在许多新修法律中都有“慈善”力量。这种趋势的背后，是国家对公益慈善的政治定位的重视提升，是社会治理吸纳慈善力量的格局体现，也是公众对社会公正、环境保护和可持续发展需求的提升。

在2023年全国人大常委会的立法工作计划中，与公益慈善事业相关的法律有《无障碍环境建设法》《青藏高原生态保护法》《社会救助法》《突发公共卫生事件应对法》的制定，《中华人民共和国海洋环境保护法》《突发事件应对管理法》《科学技术普及法》的修改。最后制定的有《中华人民共和国青藏高原生态保护法》与《中华人民共和国无障碍环境建设法》，修订的有《中华人民共和国海洋环境保护法》(见表1)。

表1  2023年全国人大常委会制定或修改的法律中的慈善相关内容

而在国务院2023年度立法工作计划中，拟提请全国人大常委会审议的法律案中与公益慈善相关的社会救助法草案。拟审议的行政法规草案中有《未成年人网络保护条例》《人体器官捐献和移植条例》的制定，最后两部法规都通过施行（见表2）。

表2  2023年国务院制定或修改的行政法规中的慈善相关内容

“社会救助法”虽仍未在2023年推出，但其被纳入立法规划，应当是社会保障领域的一大进步。追溯历史，“社会救助法”已筹备30年，1994年以来，“社会救济法”便被列入八届、十届全国人大常委会的立法规划，改名“社会救助法”后又进入十一届全国人大常委会的立法规划，国务院常务会议也曾审议该法，但始终未进入全国人大常委会审议程序。2014年2月，国务院以行政法规形式出台了《社会救助暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。2018年，“社会救助法”再度被列入十三届全国人大常委会的立法规划，作为条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案的第一类项目一-这已经是该法第四次进入立法规划。2020年，民政部与财政部发布《社会救助法(草案征求意见稿)》，公开征求意见。同时，这一立法项目还在2020~2023年连续四年被列入全国人大常委会和民政部的年度立法计划。原有《暂行办法》法律位阶偏低、条款过于笼统，不具有实操性，并且近年来我国经济社会形势飞速发展，从全面脱贫攻坚到乡村振兴，社会救助也逐渐从“输血式”救助转变为“造血式”帮扶，从单纯物质给予到综合服务的转型，加快推进社会救助立法已成为共识，刻不容缓。

而已通过的法律法规中,《中华人民共和国无障碍环境建设法》与《未成年人网络保护条例》都直接强调了慈善公益的力量，并且有利于在全社会培养“尊老爱幼”的公益氛围，营造积极的慈善法治运行环境。《中华人民共和国无障碍环境建设法》共8章，包括总则、无障碍设施建设、无障碍信息交流、无障碍社会服务、保障措施、监督管理、法律责任、附则等。其中第十条就指出，国家鼓励和支持企业事业单位、社会组织、个人等社会力量，通过捐赠、志愿服务等方式参与无障碍环境建设。而《未成年人网络保护条例》共7章，重点就健全未成年人网络保护体制机制、网络素养促进、网络信息内容规模、个人信息保护、网络沉迷防治等突出社会问题作出规定及说明。这是我国首部未成年人网络保护综合法规，标志着我国未成年人网络保护法治建设进入新的阶段，也为我国慈善公益事业发展提供了全新机遇。其中第四条也指出有关社会组织、基层群众性自治组织，协助有关部门做好未成年人网络保护工作，维护未成年人合法权益。未来，公益慈善组织可进入未成年人网络安全保护的全链条，发挥专业力量及作用。

从上述法律法规来看，慈善法治的力量在不断壮大，慈善公益越来越受到重视。相信，随着新修的《慈善法》的宣传与实施，慈善组织等社会力量将更加常态化参与中国当代的法律与政治实践。

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地方性慈善法规热度减弱，聚焦配套制度

2023年各数据相较于2022年增长，自2016年《慈善法》施行后，中国慈善法治化建设进入新的历史时期。作为中央立法的重要补充，地方慈善立法也在结合各地实际加快推进，“北大法宝”数据显示，截至2023年12月31日，我国《慈善法》实施后制定颁布的直接相关的地方慈善法规共有12部，集中于2018～2022年，立法速度较快，在制度上也颇多创新亮点。而2023年一整年，各地再未有直接的慈善法规出台，相关地方人大立法转而关注慈善法治的配套措施完善(见表3)。笔者推测原因有二：一是新修慈善法于年末出台，各地仍在观望，以免与上位法相悖，成为无效立法；二是处于井喷式立法后正常的平缓期，对于地方机关来说，当下更重要的问题还是慈善法规落实与实践。

尽管2023 年地方立法不多，笔者仍希望从中一窥地方慈善发展样态，对制度创新进行分析，以期为慈善领域立法工作的推进及完善提供参考。从数量上来看，地方慈善立法相对较少，且直接与慈善制度联系的法规几乎没有，仅有一部市级的《中山市慈善万人行促进条例》(见表3)。

表3  2023年地方慈善领域的法规统计

从内容上来看，2023年地方立法更多是对中央立法的回应与落实，这表现在红十字法与未成年人保护的地方条例上(见图1)。

图1  地方慈善法规主题占比

数量虽少，但也有细微创新值得关注，尤其是在对地方红十字会的监管、提高红十字会透明度与法治化水平的措施上。近年来，红十字会常引发舆论争议，面临一系列风险，包括公信力下降、治理结构不完善、自律机制不健全、管理效率不匹配等。然而红十字会作为我国公益慈善的重要力量，在发扬人道主义精神，积极开展国际国内人道救援、救助工作等方面有突出贡献，促其法治化发展是慈善法治应有之义。而地方对红十字会法的探索完善，提供了许多有益经验，如2023年12月21日浙江省人大常委会通过的《浙江省红十字会条例》，就有诸多创新之处:包括鼓励倡导具备条件的红十字会基层组织依法取得社会团体法人资格、明确红十字会应当建立执行委员会，并对其法律地位、人员组成和报告对象作出规定，对红十字会数字化改革提能升级作出明确规定，明确会费管理应当向会员公开、应当向会员代表大会报告等。无独有偶，2023年7月27日，湖南省通过了实施《中华人民共和国红十字会法》办法，9月27日，《湖北省红十字会条例》也获通过。这些法规都对红十字会财产的管理和监督、政府机制协调、推进和激励红十字会工作等做了更细化的规定。

（来源：中国灵山公益慈善促进会）