导读： 

当前，民政部正在研究编制“十五五”民政事业规划和相关专项规划。“十五五”时期社会组织和慈善事业如何发展，成为基金会行业关注的重要议题。基于此，基金会论坛微信公众号“为慈善争鸣”专栏特别策划“面向十五五”系列访谈，邀请多位深耕公益慈善与社会治理的学者专家，回顾“十四五”时期社会组织和慈善事业的发展实践，为“十五五”相关专项规划提供理论视角与政策建议参考。

本期发布浙江工商大学英贤慈善学院副院长、教授周俊的书面访谈文章。周俊指出，“十四五”时期的社会组织发展呈现“宏观鼓励、微观约束”特征：一方面政策层面持续释放支持信号，另一方面规范管理层面存在“层层加码”现象。她强调，任何类型的组织总会存在违法违规行为，只要未超出常态，便属于组织生态中的正常现象，没有必要扩大整治范围。

面向“十五五”，周俊特别注意到二十届四中全会《建议》相关表述将“促进”放在“规范”之前、“培育”放在“管理”之前。她建议，应当坚持依法治善，将已有政策和法律法规落实到位，禁止一切不以法律法规为依据的行政行为；而在政策制度方面，不能一直做加法，也要做减法。应当对当前政策进行清理，查缺补漏，同时针对关键政策出台政策解释和操作性指南，减少在慈善服务和慈善参与中的政策阻力。

▲本文代表作者个人观点，不代表其所在机构或本平台立场。转载或引用请注明来源。“为慈善争鸣”是基金会论坛微信公众号长期开设的专栏，以投稿、约稿或专访的形式，为行业伙伴提供理性发声的平台，促进思考交流与思想争鸣。2025年，“为慈善争鸣”专栏得到福建省恒申慈善基金会的资助支持。

周俊

浙江工商大学英贤慈善学院副院长、教授

CFF：民政部2021年印发的《“十四五”社会组织发展规划》，相关发展预期指标是“到2025年，在社会组织登记数量严格保持合理规模基础上，社会组织专职工作人员数量达到1250万人，社会组织固定资产达到5900亿元，获得3A（含）以上评估等级的全国性、省本级登记的社会组织占其登记社会组织比例达到25%，法人治理结构健全、无不良信用信息记录的社会组织占全部社会组织比例超过80%，社会组织发展质量得到明显改善与提升”。

根据民政部发布的民政事业统计公报，“十四五”期间，中国社会组织总数量从2021年底的最高点90.2万个，逐年减少到2024年底的87.2万个（预计2025年底将减少到85万个以下，其中，基金会数量可能首次出现负增长）；社会组织吸纳社会各类人员就业从2021年底的1100万人，2023年底增加到1152万人，2024年底略有减少到1133.8万人。

您如何看待“十四五”期间我国社会组织发展的总体趋势和主要特征？

周俊：

从目标与实际成效的对比情况看，“十四五”社会组织发展目标只能说是部分完成。尚未完成的内容，从已有数据来看，一是社会组织吸纳社会各类人员就业人数，二是获得3A（含）以上评估等级社会组织占比。另有数据表明，“十四五”期间全国社会组织总量实际上在下降。2020年底（“十三五”末）社会组织89.4万个，2025年底（“十四五”末）85.2万个。社会组织吸纳就业人数未达预期，与社会组织数量减少有直接关系。3A（含）以上评估等级社会组织占比没有实现预期目标，主要是因为社会组织参与等级评估的工作量大，但直接好处不明显。固定资产、治理结构健全等方面缺乏权威数据，不好判断是否实现了预期目标，但从实际情况看，存在较大难度。

“十四五”社会组织发展情况反映了政策目标与政策效果之间的差距，这其中的关键问题在于政策方案和政策执行。

《“十四五”社会组织发展规划》只是一项规划，规划目标能否实现取决于是否存在合理的配套政策。与社会组织相关的政策较多，从民法典、慈善法、公益事业捐赠法到“三大条例”再到民政部等相关部门颁布的多项规章制度，已经形成较为齐全的政策体系。但是，这不等于说社会组织政策已经完备。

我们曾经在文章中指出，现行社会组织政策、慈善事业政策总体上存在明显的“强监管弱赋能”特征，规范管理的内容居多，支持促进的内容较少；并且，规范管理中的部分内容与社会组织发展的需求存在明显张力。比如“三大条例”确立的“双重管理”制度，在入口端对社会组织设立了严苛条件，导致社会组织难以成立。2013年四类社会组织直接登记制度实施后，登记难问题略有缓解，但这一制度很快便不再实施，社会组织又回归到登记难状态。同时，对社会组织的日常监管不断加强，比如近几年民政部颁布《社会组织评比达标表彰活动管理办法》《关于加强社会组织规范化建设推动社会组织高质量发展的意见》等政策。对社会组织进行规范管理具有必要性，但过多的规范会束缚社会组织手脚，增加社会组织管理成本。

与此相对的是，社会组织一直呼吁和期盼的支持促进政策发展缓慢。“三大条例”很少提及促进支持，慈善法第九章专门规定慈善事业的“促进措施”，是慈善法治上的一大进步，但是不少措施的落实依赖具体政策出台，而除了税收优惠、政府购买服务以外，促进支持型政策并不多见。即使是税收优惠和政府购买服务政策，在制度设计、覆盖范围、操作实施等方面也存在一些不足，迫切需要完善。比如慈善法要求国务院财政、税收、民政部门制定具体税收优惠办法，但至今缺乏可操作细则，尤其在慈善信托、股权和房产捐赠、非货币捐赠等领域。

同样重要的是，政策执行情况影响社会组织发展。一方面，规范管理领域的政策执行一定程度上出现了“层层加码”现象。一旦有慈善组织发生重大违规情况并引发舆情，慈善组织便无例外地进入“整治”时期，面临各类检查。不仅如此，为防范舆情风险，日常监管中各种报告、审核、备案、审计要求不断增多，并且存在不同监管部门的要求不一致的情况，对慈善组织造成极大困扰。另一方面，促进支持政策的执行普遍存在“雷声大雨点小”和“虎头蛇尾”等问题。就前者而言，各地都宣称加大对慈善事业的促进支持，但迄今为止，慈善表彰还没有在全国普及，更不用说一些企业能享受的政策尚未被惠及慈善组织。就后者而言，一些地方鼓励发展社区慈善，建立了不少社区基金会、慈善超市，但是对这些慈善组织成立后的运作却缺少关注和支持，运作得好的组织寥寥无几。

可以说，“十四五”社会组织发展迈上了一个新台阶，但仍存在“宏观鼓励、微观约束”倾向，社会组织高质量发展任重道远。

CFF：2025年10月10日，国务院新闻办公室举行“高质量完成‘十四五’规划”系列主题新闻发布会，邀请民政部相关领导介绍情况并答记者问。据介绍，“十四五”期间，全国登记社会组织“布局结构不断优化，新成立了一批科技类社会组织，目前有2.4万家社会组织活跃在科技创新领域。各类社会组织在发展新质生产力、促进就业、改善民生、完善基层治理服务等方面发挥了积极作用。”“全面部署开展了规范化建设专项行动，推动社会组织自身建设，力求能够更加过硬。同时，不断加强社会组织人员、资金、活动等相关管理，推进整治‘僵尸型’社会组织7.5万家，打击整治了非法社会组织8000余个，以上一系列措施，进一步推动形成了清朗而有序的社会组织发展环境和生态圈。”“引导各地培育发展了270万家社区社会组织，……在全国范围内有86万余家社会组织活跃在各个领域，特别是在科技创新、社区服务、乡村全面振兴等关键领域，日益发挥着协助政府、连接社会、服务群众的重要突出作用。”您如何看待“十四五”期间我国社会组织发展的主要着力点及其成效？

周俊：

从政府管理层面看，“十四五”期间我国社会组织发展的着力点主要在两个方面，一是规范管理，二是质量提升。

加强规范管理，营造清朗而有序的发展环境，是社会组织发展的必然要求。“十四五”期间发布了《取缔非法社会组织办法》《关于加强社会组织理事会建设的意见》《民政部登记认定的慈善组织行政处罚裁量权基准》等规范性文件，开展了社会组织退出机制改革试点，建立社会组织信用信息平台，加强社会组织理事会建设，整治“僵尸型”社会组织，打击整治非法社会组织，以及开展多项专项整治工作，规范管理水平不断提高，提高了社会组织管理的制度化、法治化水平，优化了社会组织制度环境。

功能发挥是第二个着力点。“十四五”期间社会组织已经达到一定规模，质量提升需要大于数量增长需要。为此，民政部加大力度提升社会组织质量，比如建立社会组织人才服务和培训平台，开展各类培训教育，进行社会工作人才培训，制定劝募师国家职业技能标准；同时，积极促进社会组织作用发挥，发布《培育发展社区社会组织专项行动方案（2021-2023年）》，通过购买服务、公益创投等方式发挥社会组织在公共服务、基层治理等方面的作用。

关于成效，规范管理净化了社会组织发展环境，促进了公平竞争，有利于提升社会组织信力，但是也在一定程度上抑制了社会组织的活力和创新力。这主要是因为规范管理出现了“层层加码”倾向，社会组织疲于应付各类检查，管理成本增加，投入业务的精力减少，大多没有动力突破常规进行探索创新。即便如此，严格的规范管理并未能杜绝社会组织的违法违规行为。近期爆发的舆情事件再次表明，规范管理的一些具体要求没有被社会组织落到实处。

我们需要认识到，一方面，任何类型的组织，社会组织也好，企业也好，总是会存在违法违规行为，只要未超出常态，便属于组织生态中的正常现象，管理部门没有必要扩大整治范围；另一方面，传统的以行政监管为主的规范管理可能已经难以满足社会组织发展需求，适应时代变迁，我们需要建立更加精准有效的规范管理体系，比如发挥行业自律、社会监督的作用，建立多部门协同监管机制，以数字技术支撑新监管体系建设。

质量提升也取得了显著成效，这主要体现在“十四五”期间社会组织的内部治理、功能发挥进展明显。比如党建引领社会组织的作用突出，党建工作不仅引领社会组织的政治方向，而且发挥柔性监管作用，有力推动了社会组织合规建设。又如在功能发挥上，社会组织在巩固拓展脱贫攻坚成果、参与乡村振兴和共同富裕中的作用日益突出，发展型慈善与救助型慈善协同发展。

同样更加需要关注的是，社会组织发展还远未达到高质量水平。一是行业基础设施供给不足，人才培养、技术应用等未形成合力；二是社会组织尚未形成良好的生态系统，基金会、社会团体、社会服务机构之间缺乏制度化、规范化合作；三是社会组织所开展的公益慈善项目存在严重的同质化问题，大量项目集中在助学、助老、扶贫、送温暖等传统领域，聚焦显性弱势群体，而忽视可能更加需要支持的边缘性群体；四是社会创新工具在社会组织中的应用不足，大多数组织以直接捐赠、志愿服务等传统方式开展服务，缺乏对服务成果、有效性的关注；五是社会组织的政策影响力有限，仅有少数社会组织从事政策倡导工作，大多尚未探索从根本上解决社会问题的方案。总体上，社会组织的专业能力和功能发挥仍然面临较大局限，需要持续提升。

对社会组织发展成效的准确评价需要基于确切的数据，我们在相关数据收集上面临很大困难，因此只能是大体上的评价。十分期待相关部门对《“十四五”社会组织发展规划》实施情况进行评估，全面体现社会组织发展成效；也期待相关部门做好社会组织数据建设和开放工作。

CFF：党的二十届四中全会《建议》指出，“‘十五五’时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期”。《建议》要求，完善收入分配制度，“促进和规范公益慈善事业发展”；完善社会治理体系，“完善社会治理政策和法律法规体系。加强新经济组织、新社会组织、新就业群体党的建设。加强社会组织培育管理，推动行业协会商会改革发展”。您如何看待《建议》提出的对“十五五”时期我国慈善事业和社会组织发展的总体要求？

周俊：

《建议》提出“促进和规范公益慈善事业发展”。值得关注的是，“促进”被放在“规范”之前。这可能释放了一种信号：“十五五”期间，对慈善事业和社会组织的促进将被摆在更为重要的位置。此外，《建议》在收入分配制度中提及慈善事业，在社会治理体系中提及社会组织，再次强调了慈善事业和社会组织在国家治理体系中的作用，指引着社会组织、慈善组织在更广阔的空间中谋求发展。《建议》还特别提到加强党建、加强培育管理、推动行业协会商会改革发展。基于此，“十五五”期间，党建工作应当仍是社会组织发展中的重中之重，从“有形覆盖”到“有效覆盖”将成为党建工作重点。

培育管理将受到更多重视，工作重点有可能会延续“十四五”期间的做法，重点培育国家前沿战略与关键领域亟需的社会组织，比如科技领域、新能源领域的社会组织，同时，可能会加强数字平台建设，促进社会组织供需精准对接，以及进一步完善促进政策，比如使社会组织享受与企业同等的优惠和补贴政策。行业协会商会在《建议》中被专门提及，充分体现了此类社会组织的重要性。脱钩改革后，行业协会商会仍然面临组织转型难和功能发挥不足等挑战，如何在数字时代有效发挥其行业治理功能，是迫切需要回答的问题。“十五五”期间，政府可能会着力理顺行业主管部门与协会商会的关系，加强综合监管。

CFF：《党的二十届四中全会〈建议〉学习辅导百问》进一步透露“十五五”期间国家对慈善事业和社会组织发展的指导方针，包括“更好发挥第三次分配作用，促进和规范公益慈善事业发展，畅通社会力量参与慈善的渠道，引导、支持有意愿有能力的企业、社会组织和个人积极参与公益慈善事业”；“促进和规范公益慈善事业发展。推动形成橄榄型分配格局，需要发挥好第三次分配的补充性作用，鼓励高收入人群和企业更多回报社会。要完善慈善领域制度，探索慈善有效实现形式，培育和规范发展慈善组织，强化对慈善活动的监督管理，引导好、守护好每一份爱心善意”；“健全社会治理领域国家法律，制定完善有关法律、行政法规、地方性法规和部门规章，让社会治理各类活动在法治轨道上有序开展。当前，要抓紧研究存在政策法规空白的事项，围绕基层治理、社会组织管理、新就业群体权益保障、志愿服务等重点领域，不断健全相关政策和法律法规”；“加强基金会党建工作，引导基金会依法运行、规范活动”；“加强社会组织培育和管理，引导社会组织有序参与社会治理、提供公共服务、承担社会责任”。进一步理解《建议》，您对“十五五”期间我国慈善事业和社会组织发展的工作重点有何认识？

周俊：

慈善事业和社会组织发展受到诸多因素影响，其中最为关键的，一是制度环境，二是经济和社会基础。

结合《建议》来看，“十五五”期间慈善事业和社会组织发展仍然应当坚持“制度先行”，即持续完善各项政策和法律法规。首先要加快推进社会组织“三大条例”的修订工作或社会组织立法工作，为社会组织提供适应时代需求的新制度环境。其次要加快完善慈善捐赠税收优惠政策，比如简化公益性社会组织取得“税前扣除资格”的程序，降低准入门槛；明确非现金捐赠的评估和抵扣流程；探索增值税、契税等领域对特定捐赠行为的减免政策。最后要坚持“依法治善”，将已有政策和法律法规落实到位，禁止一切不以法律法规为依据的行政行为；同时要加强政策执行评估，将评估结果作为政策优化的基础。

同样重要的是，要夯实慈善事业和社会组织发展的经济和社会基础，做到“藏善于民”。具体来说，一方面要协同发挥三次分配制度的作用，特别是要通过完善初次和再分配制度，促进分配公平，提高社会财富水平，使社会公众拥有行善的基础能力；另一方面要加强慈善文化建设，培育和提升社会公众对慈善和非营利事业的认知和参与意识。为此，需要积极开展慈善文化“五进”活动，同时开展慈善文化进“学校”活动，使慈善教育成为国民教育的一个重要内容，从幼儿园、小学阶段就培养学生的向善精神。

CFF：民政部部长在近期的新华社专访中透露，“十五五”时期，要“完善推进社会组织高质量发展的政策措施”。当前，有关部门正在研究编制“十五五”社会组织发展规划。您对“十五五”社会组织发展规划的编制有何建议？尤其在指导思想、发展目标和预期指标方面有何具体建议？

周俊：

有专门团队在研究起草“十五五”社会组织发展规划，我对规划的出台充满期待，期待规划能够最大程度地反映社会组织心声，服务社会组织发展。

就个人建议而言，在指导思想方面，希望规划能够突出体现社会组织依法自治、加强社会组织登记管理机关和相关管理部门的能力建设。社会组织是独立法人，应当在国家法律法规框架内，依据自身章程，独立自主地开展内部治理和业务活动，实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。这是社会组织发展的基本前提，也为政府管理社会组织设定了边界。“十五五”期间需要明确和坚持这一指导思想，提升社会组织依法自治能力，减少外部力量对社会组织内部治理的干预。此外，社会组织发展中的一些问题与政府管理部门的专业性不足直接相关，“十五五”期间需要破解这一难题，通过加强能力建设确保政府管理服务的专业性和规范性。

在发展目标方面，应当将数量增长与质量提升相结合。“十四五”期间社会组织总量在减少，不到90万家的社会组织与我国人口规模和公共服务、社会治理的需求难以适配，与美国等国家的非营利组织密度相差较远（我国每十万人的社会组织数量约为63家，美国超过2000家，英国约1000-1500家，日本约500-700家）。社会组织数量上不去，其固定资产、吸纳就业人数等指标也不可能提高，更难以在整体功能上有提升。因此，“十五五”期间仍然需要关注社会组织数量增长，应根据国家战略需要支持设立特定领域的社会组织，比如科技类、公益慈善类社会组织，同时应评估四类社会组织直接登记制度实施情况，根据评估结果完善直接登记制度。

质量提升的目标主要体现在总体结构布局、内部治理和功能发挥三个方面。总体结构布局的质量主要体现为社会组织类别、区域、层级分布的均衡性及与国家战略的匹配性。内部治理的质量可以通过违法违规的社会组织占比来衡量。功能发挥情况可以通过社会组织的业务活动支出情况来衡量。

社会组织发展理应是一个自然演进的过程，当内外部条件具备、时机成熟，自然会有社会力量发起设立社会组织，也会有社会组织积极发挥作用和进行改革创新。所以，我不建议设定预期指标。从以往经验看，指标设定很多时候没能促进社会组织发展，特别是没能促进社会组织质量提升，而是演变为各种形式主义，增加相关部门和社会组织负担。或者说，规划目标的实现更多依赖于优化制度环境，厚植社会文化土壤，而不是设定具体的指标。

CFF：民政部层面已有多年没有编制慈善事业发展五年规划或慈善事业发展五年指导纲要。国务院《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》（国发〔2014〕61号）发布至今也已经有11年。民政部部长在近期的新华社专访中透露，“十五五”时期，要“完善推动公益慈善事业高质量发展的制度政策”。当前，“十五五”慈善事业发展规划也在研究编制中，您对这一规划的编制有何具体建议？

周俊：

慈善法颁布后，相关配套政策不断出台，慈善事业发展的基本方向和思路越来越清晰，在这一背景下，慈善事业发展是否有规划已经不是一个十分突出的问题。我认为，在政策方面，我们不能一直做加法，也要做做减法。

当前，慈善组织、社会组织在众多、庞杂的政策面前都已经有些力不从心，很难掌握政策要点，即使有众多培训，也不足以帮助它们全面掌握政策，而这很容易导致因不了解政策而发生不规范甚至违规行为。因此，我更希望看到的是对当前政策进行清理，查缺补漏，同时针对关键政策出台政策解释和操作性指南，帮助慈善组织、社会组织和社会上的爱心人士快速理解和掌握政策，减少他们在慈善服务和慈善参与中的政策阻力。

具体到对“十五五”期间慈善事业发展规划编制的建议，我主要想表达四方面观点：一是建议明确慈善事业在国家治理中的作用，明确其与分配制度、社会保障制度的关系，从宏观上对慈善事业给出一个准确定位，明确发展慈善事业的制度意义；二是建议突出“依法治善”，进一步明确慈善事业发展应当坚持“政社分开、权责明确、依法自治”的根本原则，同时，以这一原则为指导，完善慈善法治体系，厘清不同类型慈善组织与政府的关系，制定慈善事业管理的“两张清单”（正面清单和负面清单）；三是建议加大力度推进慈善教育，加强慈善人才培养，发挥高等院校、慈善行业组织、社会性研究机构和职业教育机构的力量，协同培养慈善管理专业人才、开展职业教育，切实解决慈善人才紧缺问题，提高慈善行业的专业化水平；四是建议与规划同步制定规划实施方案和评估方法，增强规划的实际效用。