当前，民政部正在研究编制“十五五”民政事业规划和相关专项规划。“十五五”时期社会组织和慈善事业如何发展，成为基金会行业关注的重要议题。基于此，基金会论坛微信公众号“为慈善争鸣”专栏特别策划“面向十五五”系列访谈，邀请多位深耕公益慈善与社会治理的学者专家，回顾“十四五”时期社会组织和慈善事业的发展实践，为“十五五”相关专项规划提供理论视角与政策建议参考。

本期发布对清华大学公益慈善研究院院长蓝煜昕的专访。蓝煜昕从理解习近平总书记关于社会组织和慈善事业的重要论述出发，指出社会组织发展的主线在于如何“解放和增强社会活力”，并以“活力社会”作为理解中国社会组织发展的重要框架。在此基础上，他就“十五五”时期社会组织与慈善事业的发展方向、重点工作等，提出了具有启发意义的思考与建议。

蓝煜昕

清华大学公益慈善研究院院长

CFF：2025年8月，中共中央党史和文献研究院编辑的《习近平关于民政工作论述摘编》出版，其中摘编收录了习近平总书记在2013年至2025年期间有关“支持慈善事业健康发展，加强对各类社会组织的规范和引导”的29段论述。您如何理解和领会习近平总书记关于慈善事业和社会组织发展的相关论述？

蓝煜昕：

我认真学习了总书记的上述论述，也看了他在浙江工作期间的相关观点。首先，我认为在总书记的相关论述中，慈善事业与社会组织所使用的政策语言和语境并不完全相同。

从这些论述中，我对社会组织发展的理解大体包含两个层面。第一个层面，是从全面深化改革以及推进国家治理体系和治理能力现代化的角度来看社会组织的发展。从2013年党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标，到2024年党的二十届三中全会提出进一步全面深化改革的总目标，尽管后者更多是面向中国式现代化来谈全面深化改革，但在这十年的时间里，关于社会组织始终存在一条相对清晰的发展主线，就是从推进国家治理体系和治理能力现代化的视角来加以考虑。

在这一主线之下，“社会活力”是核心的关键词之一。总书记有关社会组织发展的相关论述，整体上都是放在解放和增强社会活力这样一个大的语言体系中展开的。尽管强调推进需有序，但贯穿始终的逻辑是一条以“活力”为核心的主线。例如，论述中强调“我们要发挥社会力量在管理社会事务中的作用，因为有些事情是政府管不了也管不好的，可以让群众依法实行自我管理、自我服务”；随着新经济组织和新社会组织成长、社会结构变化，要更加重视这些组织的作用。这些都体现了在新时代和社会结构变迁背景下，要充分发挥社会组织的积极作用，而其中，社会活力是第一性的。

值得注意的是，党的二十届四中全会关于进一步全面深化改革的指导思想中明确提出“坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，进一步解放和发展社会生产力、激发和增强社会活力”。这几个“解放”并不是现在才提出的。2013年党的十八届三中全会提出的指导思想中已经强调“进一步解放思想、解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力”。从改革的逻辑看，上述三个“解放”对应不同领域：“解放思想”对应思想认识层面；“解放和发展社会生产力”指向市场经济层面；而“解放和增强社会活力”或者“激发和增强社会活力”则明确指向社会层面。从党的十八届三中全会到二十届三中全会，这一指导思想是一以贯之的。可以说，激发和释放社会活力是持续存在的底层逻辑，而在此基础上通过制度建设保障秩序，则体现了规范的重要性。

为什么在“十四五”期间，我们感受到的“规范”的力量会比较强？2021年进入“十四五”时期，民政部印发《“十四五”社会组织发展规划》，这个规划的核心取向就是高质量发展，高质量发展的重点不在于数量扩张，而是强调加强党建，更加注重社会组织功能的发挥。因此，包括整治和清理“僵尸型”社会组织等一系列举措展开之后，社会组织的数量实际上是下降的。我们可能看到的、感受到的，更多是“规范”这一面向；但如果站在更高的层面，从全面深化改革的整体角度来看，我的理解是，这种规范本身并不是最终目的，它背后的走向，仍然是为了更好地激发和释放社会活力。

规范的强化还有另外一个影响因素。我理解这并不仅仅是社会组织领域内部出现了问题，还有一个更大的背景，就是国际形势的变化。党的二十大报告首次专章论述国家安全与社会稳定，社会治理相关内容被纳入总体国家安全观和新安全格局之下。这背后反映的，是国际形势发生了很大的变化，风险意识明显提升。在这样的背景下，发展与安全之间关系需要重新权衡，受到影响的并不只是社会组织领域。在更宏观的层面上看，这种阶段性的收紧，更多是从整体风险防范的角度出发。这也部分回应了为什么这几年我们对社会组织规范化的感受会比较强，甚至会觉得有一种“收紧”的趋势。但如果回到全面深化改革的话语体系中来看，讨论社会组织的主线依然是“活力”，规范和收紧更多是在这一主线之下的一种制度性回应。

我对社会组织发展的理解的第二个层面，涉及一个重要的话语体系，就是从群众工作到社会工作的转变。总书记早在2015年的论述中就谈到“我们党历来有一个好办法，就是组织起来。新形势下，组织起来不仅要注重党政机关、企事业单位、人民团体等，而且要注重各类新经济组织、新社会组织。”从2015年的这一表述，到2023年中央社会工作部的成立，其间是有一条相对清晰的脉络的。

当然，中央社会工作部的设立，并没有将发展社会组织完全纳入其职能范围，相关党建工作也并未全部划归过去，但它所代表的仍然是党的群众工作和党的社会工作。我对党的社会工作的理解，是把它看作党的群众工作在新时代的一种延伸。因为在新的时代条件下，群众自身的组织形态发生了变化，党联系群众的路径和方式也必然随之调整。过去主要通过单位制和群团组织来联系群众，而在社会结构和组织形态发生变化之后，就需要更多通过新经济组织、新社会组织等载体，实现党与群众之间的连接。

群众路线里有一些非常关键的表述，比如“一切为了群众，一切依靠群众”。我们经常注意到“一切为了群众”，却容易忽略后面的“一切依靠群众”。我的理解是，从总书记的相关表述中，这一点其实是非常清楚的，就是强调各项工作最终都要真正依靠群众。在群众工作的框架下，第一层含义就是密切联系群众、倾听群众呼声，而社会组织正是联系群众的重要载体，要发挥社会组织在助力人民意见征集、完善协商民主体系中的作用。第二层含义是充分依靠群众，这就要求充分发挥社会组织在助力社会治理、社会服务和社会事业等方面的作用。

上述两个方面构成了理解社会组织发展问题的一个基本逻辑：在全面深化改革的语境中，社会组织被放在“解放和增强社会活力”这一核心目标之下，同时又要以制度建设来保障秩序；而从党的群众工作向党的社会工作延展的视角来看，这是党的工作传统和实践经验的现代延伸，重点在于如何处理党和社会的关系，如何领导社会，通过真正做到一切依靠群众，激发各类社会主体参与中国特色社会主义事业建设。

至于慈善事业发展，整体使用的语言体系确实和社会组织不太一样。我认为慈善事业在国家领导人视野里主要有三个方面的背景或出发点。

一是共同富裕。2021年，《求是》杂志发表了文章《扎实推动共同富裕》，这是习近平总书记2021年8月17日在中央财经委员会第十次会议上讲话的一部分，重点谈到了对扎实推动共同富裕的系统性认识，也谈到了第三次分配和慈善事业。当时，全面建成小康社会的目标已经实现，需要进入到一个新的阶段，在共同富裕这一大背景下，需要重新理解慈善事业的定位和意义。

二是对民营企业、民营企业家，对私人资本的期待。为什么ESG迅速发展？包括国务院国有资产监督管理委员会成立社会责任局、腾讯等企业提出“可持续社会价值创新”……这些当然有企业自身的战略考量，但背后也有很强的政策导向和信号，除了双碳的目标驱动外，还强调企业尤其是民营企业的社会责任、资本的“红绿灯”，指引中国民营企业家应当成为什么样的主体。

三是总书记在主政浙江时期，曾引用季羡林老先生“慈善是道德的积累”的说法，指出慈善是“一种具有广泛群众性的道德实践”，承载着民族精神认同与社会道义，是社会文明进步的重要体现。在领导人的视野中，慈善事业，尤其是面向大众的慈善事业，代表着一种群众性的道德实践。这里面有两个关键词，一个是“群众性”，一个是“道德性”。既然被赋予了道德实践的意义，那么对它的要求自然会更高，因为道德本身是容不得瑕疵的。正因为高度重视慈善所承载的道德属性，对慈善事业的规范性就会有非常强的期待。

CFF：您如何理解社会组织在国家治理体系和治理能力现代化中的价值定位？

蓝煜昕：

对社会组织或早年称“民间组织”的理论上的定位，需要追溯到我们过去关于国家与社会关系的讨论。过去关于“第三部门”的说法，大家大致能理解它所指向的是国家、市场之外的一个重要领域，对应着国家、市场与社会之间的关系。相比之下，当前在理论层面，似乎缺少一个能够起到指引作用的概念或范畴，来帮助大家系统理解社会组织的整体定位和发展方向。这是我对当前社会组织发展定位问题的一个总体感受。

我们清华慈研院团队这两年一直在尝试使用一个概念，叫“活力社会”，其实也是在回应我前面反复讲到的“激发社会活力”。之所以提出这个概念，是因为我认为“公民社会”这个概念在中国语境下确实不适用，但问题在于，我们究竟要如何理解社会组织？我们的社会体制改革，最终要建设一个什么样的社会？我理解，它指向的不是“公民社会”，而是“活力社会”。

“活力社会”和“公民社会”确实有相似之处，但我对它们的界定是不一样的。“公民社会”理念是在西方历史和制度背景下形成的，在国家与社会关系的框架下，它所要回应的核心问题，是对公权力进入私域、侵蚀个体权利的警惕，强调对公权力的制衡。但当我们谈“活力社会”时，所面对的问题很不同，它更多是在回应社会对公权力、对政府的过度依赖。在完全不同的历史和社会背景下，中国社会组织发展的核心任务，显然不是对抗公权力，而是要生成社会的主体性，减少对政府的依赖，从而推动社会资源、社会机制的自我生成和自我调节，在此基础上促进民生保障与秩序建构。

大概在2009年，清华大学社会学系孙立平老师等领衔的研究团队发表过一篇文章《走向社会重建之路》，他们关注的是转型社会学。中国正处于从总体性社会向现代社会转型的过程中，转型社会学要回答的核心问题是社会生产的问题：我们要生产出一个什么样的社会，或者说应该重构一个什么样的社会。在他们的分析中，用了两个词：“公民社会”和“能动社会”。公民社会主要用来平衡公权力，而能动社会则是用来平衡市场对社会的侵蚀。能动社会的概念来源于人类学家波拉尼，他认为在现代化进程中，资本和市场经济的发展会对社会规范、社会道德以及社会关系带来冲击，因此社会需要具备能动性，抵御市场带来的负面影响。所以当时孙立平老师和他们团队用公民社会和能动社会的理论框架，去定义中国社会重建之路，尝试回答未来社会应该是什么样子的问题。

我们现在使用的“活力社会”概念，是在孙立平等老师提出的“公民社会”和“能动社会”基础上拓展了两步。第一步，是对公民社会的调整。公民社会原本主要强调平衡国家公权力，而我们关注的是与国家关系的另一面，更强调社会主体性的生成，也就是减少对政府的依赖——因为现在很多事情都依赖政府，但政府不是万能的、不能承担所有，所以需要社会能够自主运作。这部分我还没有给它一个最终的概念，但它和传统公民社会的核心区别就在于强调主体性和自我管理、自我服务。

第二步，是在原有两个社会概念的基础上增加了时间维度。孙立平老师他们的“两个社会”更多是从国家、社会、市场三者关系的截面来理解，而我认为，在当下高度不确定、快速变化的时代背景下，社会还必须具备韧性，即能够适应快速的变化并持续运行。基于此，我用三个“社会”来表达“活力社会”：一是平衡市场力量的能动社会；二是与政府关系中一个有主体性、自治性，又能形成协同的社会，目前我还没想好叫什么比较好；三是从时间维度体现适应能力和持续性的韧性社会。这三个面向共同构成了我对“活力社会”的理解。

当然，活力社会的主体绝不仅仅是社会组织。近两年企业在可持续社会价值和社会创新方面的参与日益凸显，从活力社会的视角来看，企业也是其中的重要主体。这意味着活力社会包含的不只是社会组织，还包括具有社会主体性、社会机制和社会财富的更广泛主体。

我们还一直没有在正式的场合对“活力社会”进行系统阐述，但我觉得这是需要明确表达的，也是一种对社会组织未来发展路径的理想化设想：理想中的中国社会组织应该成为“活力社会”的重要支柱，社会组织的主体性和多元性蕴含着一个社会的创造性、能动性和适应性。

CFF：当前，民政部正在研究编制“十五五”民政事业规划和相关专项规划。民政部部长在近期的新华社专访中透露，“十五五”时期，要“完善推进社会组织高质量发展的政策措施，大力培育发展国际科技组织，支持发展社区社会组织，优化社会组织结构布局，引导社会组织更好服务国家战略和基层治理”。您对“十五五”社会组织发展思路或相关规划的编制有何建议？

蓝煜昕：

我认为很重要的一点是要明确社会组织发展的基本理论定位和发展方向。现在关于社会组织发展的讨论，往往强调功能性多于主体性，诸如“形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”之类的方向性论述少有讨论和迭代。要建构关于中国社会组织发展的自主知识体系，包括基础理论和方法，这是非常重要的，也是相关政策和制度设计必须依托的基础。

目前正在修订的社会组织相关的条例或规章，主要是问题回应型的，或者是把已有成熟做法制度化，但缺乏宏观的愿景导向和方向性指引。我记得几年前的立法计划里还包括探讨《社会组织法》，如果未来要立法，更是必须首先要把背后的理论基础搞清楚，形成中国特色的自主知识体系。在理论建构的基础上再讨论社会组织的领域发展和功能引导。

我认为社区社会组织的发展是非常重要的方向，社区社会组织撬动居民参与、激发社区活力、助力基层社会治理，相关探索已经很有成效，未来依然值得进一步投入。另外是社会组织国际化，一直“雷声大、雨点小”，体制机制障碍较多。在新的时代背景下，围绕服务经济高质量发展和推动国际交流、民心相通的部分，社会组织的作用潜力还未得到充分释放。以企业出海为例，行业协会和商会等经济类社会组织在助力中国企业“走出去”的过程中大有可为；同时，公益慈善类社会组织也可以在打破信息茧房、促进民心相通中发挥作用。这是在中国应对国际环境变化、推动构建人类命运共同体的整体背景下，社会组织国际化发展应当重点关注的方向。当然，社会组织在民生领域提供专业社会服务，在社会治理领域协调利益、整合意见、促进民主协商的功能也需要对应的政策与制度创新来予以鼓励扶持。

CFF：民政部层面已有多年没有编制慈善事业发展五年规划或慈善事业发展五年指导纲要。民政部部长在近期的新华社专访中透露，“十五五”时期，要“完善推动公益慈善事业高质量发展的制度政策，加快健全慈善综合监管机制，壮大慈善捐赠规模，加强慈善资源使用引导，更好发挥慈善事业第三次分配作用”。您对“十五五”慈善事业发展思路或相关规划的编制有何建议？

蓝煜昕：

很期待发展导向的指导性文件出台。第一，我理解目前中国的慈善事业面临的一个较大问题是，制度政策多为舆论回应型，重点往往放在有公众舆论的领域，尤其是公开募捐。对高收入群体和有能力的企业在参与慈善事业方面的制度支撑和政策支持不足。民政部门目前主要关注社区慈善发展，这个方向非常重要且有意义，与大众关联紧密，不过从第三次分配和现代慈善文化构建的角度来看，也不能忽视企业家和企业的作用。

刚才提到，慈善事业发展被放到第三次分配和共同富裕的层面，总体上提升了慈善事业的定位和发展格局。基于这样的宏观动力，企业和企业家的公益慈善意识明显增强。从我们过去几年面向捐赠人的研究来看，企业在社会责任和公益慈善领域的参与越来越积极，企业家个人及家庭也表现出越来越强的公益慈善意愿，这与财富积累到一定阶段后的社会意识变迁以及国家关于第三次分配的宏观引导密切相关。

在当前阶段，慈善事业存在明显的头部效应，如果仅从资源量来看，公众参与的广度不如头部主体的深度参与贡献显著。在财富传承的背景下，民间仍有大量资金，尤其是高收入、高净值人群及企业家一代二代，但我们的支持性的政策供给明显不足，他们很难找到合适的制度安排来实现预期的慈善目标。

当前，我国慈善系统中的资金大多属于“新钱”，保本用息的“老钱”模式很难，这背后有几个制度因素：首先，慈善财产的保值增值安排受到较多制度约束和能力掣肘，想要超过6-8%的年度支出要求仍然比较困难；其次，慈善信托本来是个很好的慈善财产存续形式，但在实际操作中又面临税收优惠难以落实等制度困局；再次，对于大型企业基金会，例如腾讯、字节等，因为业务活动范围受限等各方面原因，企业在捐赠时也面临压力，不敢一次性投入大量资金形成慈善资产，担心捐出后很难迅速有效使用。总体来看，现行制度在形成稳定的资金池、支持“老钱”长期投入方面存在不足。因此，在“十五五”期间的慈善事业发展规划中，应特别关注如何支持高净值群体和企业的长期捐赠，回应财富传承背景下的慈善需求。

第二个重要问题是慈善监管。近期的慈善领域专项整治“刮骨疗伤”，对于营造风清气正的慈善事业氛围、提高慈善组织及从业者合规意识是很有必要的，但如何让慈善监管更多回归到以社会监督为主的常态，仍是关键。政府在其中的作用，主要体现在推动行业基础设施建设，使社会监督体系更加完善，从而提升社会公信力。比如当前进行的慈善数据统计工作，未来可能需要一种民间行业组织、学术机构和行政部门三方协作的组织创新机制，但如果没有行政部门授权赋予一定的执行权，这种机制就缺乏实效。社会机制与行政机制能否有效结合、形成合力，直接关系到行业基础设施能否搭建得更加稳固，也关系到慈善领域公信力能否提升。还有资源使用效率的问题，一个重要体现是资源错配现象，有时捐赠方找不到合适的组织或项目，人才也难以对接到相应岗位，我认为基础设施建设是慈善事业接下来要往前走一大步的关键。

这两个方面，我认为是当前慈善事业亟须进一步推进的具体方向。

CFF：慈善领域也存在一个基本的理论问题，即慈善财产的归属和管理，尤其是基金会的财产，其占有、使用、收益和处分的权属该如何定位，直接关系到基金会和慈善事业能否实现高质量发展。

蓝煜昕：

慈善财产的属性问题确实是一个大问题，与之前讨论的内容也密切相关。如果既希望有能力的财富人群或企业通过投入慈善事业参与社会建设，又不保障他们通过法人治理结构对所捐赠财产的合法话语权，那么推动慈善事业就会非常困难。私利与公益之间并非天然冲突，有时候必须形成一定的协同方能“活私开公”。因此，慈善财产的社会属性必须被认真对待。

这也跟慈善监管相关。其中一个关键是理解政府干预或行政监管慈善财产的理论基础。行政监管背后的逻辑可以分为三个层面：第一，当慈善组织使用政府购买服务时的公共财产，严格的行政监管是没有任何问题的；第二，慈善组织和捐赠人享受了免税资格和税收减免，从而有必要接受一定的行政监管；第三，慈善财产终究属于社会财产，是社会意志、独立意志的表达，在社会权尚未成熟或社会缺乏有效监管能力时，公权力机关可以代行社会权进行监管，但一旦社会慈善领域的公信力提升、公众辨别能力增强、行业基础设施得以完善，行政监管应逐步退位，将主要监管权还给社会。其中既涉及慈善财产属性的界定，也涉及行政权力行使的范围。监管的权力到底是谁的？行政监管的权力边界在哪里？这些都是非常关键、亟需厘清的理论基础。